Fontes: El Salto [Foto: Presidente da República Popular da China, Xi-Jinping]
Um grande campo de batalha para os atores políticos e econômicos mais poderosos
Desde 2017, em particular, uma revolução de cima envolveu o setor financeiro chinês e levou a uma retificação implacável dos segmentos mais duvidosos do mercado de capitais.
De acordo com o ranking The Global 2000 publicado pela revista Forbes,A maior empresa listada por ativos no mundo hoje é o Banco Industrial e Comercial da China (ICBC), um banco de propriedade do Estado chinês. Seguem-se no ranking outros bancos públicos chineses, nomeadamente o Banco Agrícola da China, o China Construction Bank e o Banco da China. Em quinto lugar está o próprio JPMorgan Chase de Wall Street. É sabido que a economia chinesa é altamente financeirizada e que seu setor bancário, o maior do mundo no momento, está em grande parte sob o controle do governo. E, no entanto, desde a chegada de Xi Jinping à liderança do Partido Comunista da China (PCC) em 2012, este último agiu como se sua autoridade sobre as altas finanças ainda fosse insuficiente.
O vigor com que Pequim disciplinou o setor financeiro nos últimos seis anos não estava escrito nas estrelas. Desde que o ex-primeiro-ministro Zhu Rongji revisou a arquitetura financeira da China na década de 1990, as principais alavancas do sistema financeiro foram consideradas firmemente nas mãos das autoridades centrais. As maiores instituições financeiras, sejam bancos comerciais, bancos de investimento, seguradoras ou gestoras de ativos, são controladas pelo Estado, o que geralmente implica a propriedade majoritária de suas ações por órgãos ligados ao governo.
A nomeação dos administradores executivos destas sociedades financeiras é da responsabilidade de várias comissões do CCP, cabendo ao Departamento de Organização Central da Comissão Central a confirmação da escolha. dos diretores das mais importantes instituições financeiras. O presidente do conselho de administração do ICBC, por exemplo, é o equivalente a um vice-ministro no sistema de classificação política da China, uma posição respeitável, mas um degrau abaixo dos cerca de trezentos altos funcionários que ocupam cargos ministeriais hoje. As bolsas de valores chinesas não são corporações com fins lucrativos, como é o caso dos países ocidentais, mas órgãos subordinados da China Securities Regulatory Commission (CSRC). Os principais emitentes e compradores de obrigações acabam por ser o Ministério das Finanças, os bancos públicos, as empresas públicas e os instrumentos de financiamento das autarquias locais. Além do mais,
E, no entanto, como costuma acontecer na China, a concentração nominal de poder em um sistema de partido único não impede a fragmentação organizacional, a dispersão da autoridade e até mesmo, ocasionalmente, a desordem total. Tudo isso e muito mais esteve em exibição na arena financeira durante o primeiro mandato de Xi como secretário do partido, de 2012 a 2017. Na época, a financeirização da economia chinesa estava se acelerando. Por um lado, isso foi resultado de decisões burocráticas, em particular o estabelecimento de um quadro de participação pública durante os anos antes de Xi chegar ao poder. Essa configuração institucional envolve uma multiplicidade de holdings estatais encarregadas de administrar, alocar e, finalmente, aumentar os ativos financeiros colocados sob sua supervisão pelo governo central e pelas autoridades locais.
Por outro lado, as repercussões da crise financeira global de 2008 desencadearam uma dinâmica de rápida expansão financeira, que ultrapassou as intenções das autoridades centrais chinesas. O estímulo implementado por meio de investimentos locais em infraestrutura e no setor imobiliário, inicialmente ordenados por Pequim, levou ao rápido acúmulo de dívidas nos instrumentos de financiamento utilizados pelos governos locais. Essas plataformas de financiamento levantaram capital não apenas por meio de empréstimos bancários, mas também, cada vez mais, por meio de "produtos de gestão de patrimônio", "produtos fiduciários" e outros instrumentos bancários paralelos típicos.] de alta lucratividade e alto risco.
Este último desenvolvimento atingiu seu pico em meados da década de 2010, quando vários instrumentos de investimento entraram em colapso, impedindo que pequenos investidores recuperassem suas economias. Ao mesmo tempo, toda uma panóplia de plataformas fintech baseadas na Internet foi inserida no crescente setor bancário paralelo da China, o mais obscuro dos quais operava esquemas Ponzi sob o pretexto de oferecer financiamento ponto a ponto (P2P) .
Como a confiabilidade do crédito não bancário parecia vacilar, grandes quantias de fundos foram movidas durante o primeiro semestre de 2015 para as bolsas de valores de Xangai e Shenzhen, que supostamente ofereciam uma oportunidade alternativa de ganhar dinheiro. Sem surpresa, houve listagens exageradas e o preço das ações experimentou um breve período de euforia, seguido de uma queda acentuada. Embora as agências governamentais tenham ordenado que as entidades públicas comprassem ações para sustentar o mercado, descobriu-se que o CSRC e o Banco Popular da China (o banco central chinês) trabalharam em determinado momento com objetivos conflitantes ., aplicando medidas contraditórias para lidar com a volatilidade financeira. Uma desvalorização malsucedida do yuan por este último em agosto de 2015, decretada na sequência do crash do mercado de ações, desencadeou uma grande fuga de capitais, que durou até 2016 e foi apenas parcialmente interrompida pela aplicação mais rigorosa dos controles de capital.
Essas dificuldades financeiras da década de 2010 permitem entender a reformulação do relacionamento do PCCh com o setor financeiro a partir de 2017. Essa mudança política foi sinalizada por uma sessão de estudo do Politburo sobre "salvaguarda da segurança financeira nacional" realizada em abril de 2017, que antecipou o Congresso Nacional Conferência de Trabalho Financeiro convocada em julho do mesmo ano. Em ambos os eventos, Xi Jinping enfatizou o imperativo de abordar o risco financeiro, declarando que "a segurança financeira é uma parte importante da segurança nacional". Com relação ao papel específico do PCCh no setor financeiro, Xi pediu "fortalecer a liderança do partido sobre a atividade financeira" e "manter a liderança centralizada e unificada do Comitê Central".
No nível institucional, a Conferência de 2017 decidiu criar uma Comissão de Estabilidade e Desenvolvimento Financeiro (FSDC) sob o Conselho de Estado (governo central da China). Anexado, mas não subordinado ao Banco Popular da China, foi encarregado do "design de alto nível" (dingceng sheji 顶层设计) – uma expressão intimamente associada à era Xi – dos assuntos financeiros. Acima de tudo, o FSDC procurou orquestrar de forma mais eficaz o trabalho das agências reguladoras financeiras e do Banco Popular da China, cujo desempenho descoordenado agravou o crash do mercado de ações em 2015. O vice-primeiro-ministro Liu He, braço direito de Xi em assuntos econômicos no tempo, ele liderou o FSDC de 2018 até sua dissolução em 2023.
Quando Xi iniciou seu segundo mandato como secretário-geral após o 19º Congresso do PCC em outubro de 2017, as relações de Pequim com o mundo das finanças tornaram-se menos pacíficas. Na frente anticorrupção, os órgãos disciplinares do PCC intensificaram as investigações e prisões no setor. Em 2018, um funcionário do partido Banco Popular da China chegou ao ponto de afirmar que uma "liga de gatos e ratos" estava minando o setor (os "gatos" referindo-se aos reguladores em conluio com "ratos" financeiros criminosos).
As capturas excelentes na luta anticorrupção incluem a prisão em 2017 do chefe do regulador do setor de seguros Xiang Junbo, bem como a prisão do chefe do regulador do mercado de ações Liu Shiyu em 2019. Lai Xiaomin, presidente da Huarong, um gigante financeiro controlado pelo estado, foi preso em 2018 e executado em 2021, enquanto dois ex-presidentes do Hengfeng Bank, Jiang Xiyun e Cai Guohua, foram condenados à morte com indulto de dois anos em 2019 e 2020, respectivamente. O presidente do China Merchants Bank, Tian Huiyu, e o vice-governador do Banco Popular da China, Fan Yifei, foram detidos em 2022, assim como o ex-presidente do Banco da China, Liu Liange, em 2023.
A batalha financeira mais difícil do segundo mandato de Xi, no entanto, ocorreu em uma frente diferente, pois foi travada na campanha contundente, mas seletiva, de redução da dívida liderada por Guo Shuqing. Entre 2018 e 2023, Guo foi simultaneamente secretário do partido do Banco Popular da China e chefe da Comissão Reguladora de Bancos e Seguros da China (CBIRC), o que foi o desempenho incomum de um papel duplo. No CBIRC, Guo desencadeou uma "tempestade regulatória" contra segmentos desfavorecidos do setor bancário paralelo. Suas iniciativas conseguiram reverter parcialmente a financeirização de produtos HWM e plataformas de empréstimo ponto a ponto, esta última declarada extinta no final de 2020. Guo mais tarde desempenharia um papel central na humilhação das ambições financeiras do fundador do Alibaba, Jack Ma, após a anulação do IPO de seu Ant Group em Outubro de 2020, seguido pela aquisição parcial do estado de sua empresa de crédito e, finalmente, a cessação do controle de Ma sobre o grupo, anunciada no início deste ano.
No entanto, apesar das metas da Conferência Nacional de Trabalho Financeiro de 2017, as perspectivas financeiras da China dificilmente poderiam ser consideradas estáveis, já que o terceiro mandato de Xi como secretário-geral começa no final de 2022. A importância atribuída ao controle de risco já “segurança financeira nacional” falhou, nem a criação do FSDC, para evitar que novos patamares de dívida corporativa sejam atingidos no conturbado setor imobiliário, fragilidade que Guo identificou em artigo de 2020 como a maior ameaça iminente para o sistema financeiro. Três bancos falidos – Baoshang, Jinzhou e Hengfeng – também tiveram que ser resgatados pelo estado central em 2019, seguido de aquisição de uma empresa de futuros, duas empresas fiduciárias, duas corretoras e quatro seguradoras em julho de 2020.
Esses tremores financeiros persistentes podem explicar por que, por meio de uma decisão drástica tomada em março de 2023, o FSDC foi abolido e suas funções transferidas para uma recém-criada Comissão Financeira Central (CFC) vinculada não ao Conselho de Estado, mas ao Comitê Central do PCCh. Este caso típico de substituição do Estado pelo partido (yi dang dai zheng 以党代政), que substituiu o FSDC pelo CFC, parece o resultado lógico das indicações dadas por Xi em 2017 para intensificar a autoridade do PCCh em o setor Financeiro: A existência do CFC serve explicitamente para "fortalecer a liderança centralizada e unificada do Comitê Central sobre a atividade financeira", de acordo com a documentação do CCP .
O FCPB terá sede própria dentro do Comitê Central, que dividirá com a Comissão Central de Trabalho Financeiro (CFWC), também anunciada em março. O CFWC ficará a cargo dos assuntos partidários (da avaliação de quadros à divulgação ideológica), enquanto a direção operacional do setor financeiro estará nas mãos do CFC. Ao mesmo tempo, do lado do governo, o CBIRC se transformou em uma Administração Nacional de Regulamentação Financeira expandida que, segundo a mídia chinesa , planeja realizar 3.000 inspeções de instituições financeiras este ano.
Três lições principais podem ser extraídas dos altos e baixos políticos vividos pelo sistema financeiro chinês na última década. Em primeiro lugar, ao contrário do que acontece no ocidente, muito do que está em jogo situa-se na esfera pública, ou seja, no Estado entendido em sentido lato, que inclui o partido, o governo e as empresas públicas. Enquanto a domesticação do proprietário de private equity Jack Ma rende boas manchetes na imprensa financeira, devemos afirmar preliminarmente que é uma disputa desigual. Apesar da popularidade de seu aplicativo Alipay como plataforma de pagamento e empréstimo, os ativos do Ma's Ant Group na véspera da anulação de seu IPO eram de aproximadamente US$ 40 bilhões, menos de 1 por 100 dos 6 bilhões detidos pelo ICBC. As rivalidades são maiores entre os próprios órgãos públicos, o que se manifesta tanto horizontalmente (por exemplo, Banco Popular da China versus agências reguladoras), quanto verticalmente (por exemplo, Conselho de Estado versus governos provinciais).
Como observou certa vez um perspicaz estudante das hierarquias políticas e econômicas da China: 'O setor financeiro chinês constitui um importante campo de batalha para os atores políticos e econômicos mais poderosos que buscam lucrar com seu controle sobre os ativos públicos . […]. Assim, o setor financeiro pode ser visto com razão como parte integrante do sistema político chinês”.
Uma segunda lição diz respeito à evolução da divisão do trabalho entre partido e governo. A hierarquia dos comitês do PCC é paralela, mas fica aquém da dos escritórios do governo. Os canais de comunicação do partido – por exemplo, do Comitê Central para um comitê provincial do partido, ou do comitê do partido no Banco Popular da China para o comitê do partido ICBC – mantêm sua própria integridade além, ou mesmo por trás das relações administrativas embutidas no maquinaria governamental.
Deste ponto de vista, durante o mandato de Xi houve uma mudança significativa, anunciada na Conferência Nacional de Trabalho Financeiro de 2017, no equilíbrio existente entre governo e partido no mundo das finanças, que finalmente levou à criação do CPC Central Comissão Financeira em março deste ano. Essa transformação representa um afastamento da estrutura pré-existente em que os "assuntos partidários" (dangwu 党务) nas instituições financeiras, como seleção de quadros e anticorrupção, eram deixados para suas agências, enquanto a supervisão de "atividades profissionais" (yewu 业务) foi reservado para agências governamentais. Agora, ao contrário,
Consequentemente, isto parece confirmar que no atual ciclo da política chinesa, o Conselho de Estado, ou seja, o governo chinês, se considera incapaz de assumir a liderança naquela que é considerada uma das tarefas mais prementes da nação, que foi ainda mais evidenciado este ano quando uma nova Comissão Central de Ciência e Tecnologia foi criada dentro do Comitê Central, juntamente com o CFC e o CFWC. Na visão de Xi, é melhor não deixar o "design de alto nível" em áreas-chave para o governo, um fato que pode ser interpretado negativamente como um dos dois centros de poder da China desconfiando do outro. Por outro lado, pode-se apontar que a "partidarização" das missões e órgãos governamentais, se aplicada seletivamente, representa uma forma efetiva de aumentar a importância atribuída às áreas prioritárias dentro dos parâmetros da configuração política da China. Esta última leitura é, como seria de esperar, a preferida pelos actuais dirigentes chineses. Nas palavras deGuo Shuqing : "Para executar adequadamente as atividades financeiras, o princípio absolutamente fundamental é manter a liderança centralizada e unificada do partido. Esta é a maior força do nosso sistema."
A terceira e última lição a ser tirada desse quadro é que "executar atividades financeiras" na China é e sempre será, como o PCC gosta de dizer, uma tarefa de Sísifo. Desde a década de 1990, depois que Zhu Rongji e seus colaboradores moldaram Devido à atual arquitetura financeira da China, Pequim usou sua autoridade sobre instituições e circuitos financeiros como meio de influenciar a evolução da economia política em geral. O sistema financeiro foi colocado a serviço de fins mais amplos, simultaneamente econômicos e políticos. Em consonância com esse processo, porém, o próprio caráter do Estado se transformou, pois tanto o governo quanto o partido adotaram regras e lógicas financeiras e se reconfiguraram para acompanhar a impressionante expansão material do setor.
A última rodada de reformas do partido-estado, incluindo, mas não se limitando à criação do CFC, reflete esse processo de adaptação organizacional implacável. Apesar das inúmeras idiossincrasias de cada geração de líderes políticos, os padrões de reforma institucional se repetem de um ciclo para o outro. A centralização – transferindo a autoridade das cidades e províncias para Pequim – e o partidarismo – transferindo a autoridade do Conselho de Estado para o Comitê Central – podem parecer características da era Xi, mas o próprio Zhu Rongji recorreu a ambos, especialmente quando a crise financeira asiática de 1997 aumentou o espectro do risco financeiro iminente.
De geração em geração, o crescimento descontrolado do capital financeiro foi enfrentado com sucessivas rodadas de reordenamento institucional. São medidas iterativas, de natureza político-administrativa, implementadas para controlar uma dinâmica contínua de acumulação de capital. À medida que a expansão financeira que ocorre dentro da economia política chinesa atinge novos patamares, a resposta de Pequim será cada vez mais contundente, embora nunca o suficiente para acompanhá-la.
Artigo original: Stridulations, publicado por Sidecar, blog da New Left Review e traduzido com permissão expressa de El Salto. Ver Victor Shih, "The Chinese Credit Dilemma", NLR 115.
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