A prefeitura de Belém, no estado do Pará, Brasil, em 2025. O sistema de governo do país é relativamente descentralizado.Anderson Coelho/AFP via Getty Images
Em diversos países, o poder está se deslocando das mãos de prefeitos e governadores, embora sejam eles que estejam mais próximos de muitas questões do dia a dia.
A maioria das análises sobre a América Latina gira em torno da política nacional e do desempenho macroeconômico, com foco em presidentes, eleições, notícias de primeira página e números de crescimento. Essa ênfase é compreensível. Mas ignora uma realidade crucial. Muitos dos desafios mais urgentes da região se desenrolam no nível subnacional, onde as autoridades locais enfrentam diariamente as demandas dos cidadãos — muitas vezes em conflito aberto com os governos centrais.
Um estudo comparativo que coordenei recentemente para a Comissão Europeia sobre descentralização e desenvolvimento territorial na América Latina e no Caribe revela uma região presa em um cabo de guerra estrutural. De um lado, está uma tradição profundamente enraizada de “centralismo”, uma tendência a concentrar o poder no nível nacional, reforçada por estilos de governança de cima para baixo e, em alguns casos, autoritários. Do outro, está um projeto inacabado para capacitar os governos subnacionais a responder às necessidades locais, reduzir as desigualdades e reconstruir a legitimidade democrática a partir da base.
Apesar de décadas de reformas destinadas a descentralizar o poder em países como Bolívia, Colômbia, Peru, República Dominicana, Equador e, mais recentemente, Chile, o poder político, a autoridade fiscal e as escolhas estratégicas de políticas públicas permanecem, em sua grande maioria, concentrados nas capitais nacionais. Essa discrepância entre onde as pessoas vivem e onde as decisões são tomadas tornou-se uma das falhas de governança mais persistentes da América Latina.
Embora essa tensão não seja nova, nos últimos anos ela certamente se acirrou. Hoje, uma forma difusa de autoritarismo ganhou terreno na região, marcada por uma crescente tolerância a líderes fortes que prometem resultados rápidos, marginalizando instituições, mecanismos de controle e direitos humanos. Não é coincidência que esses líderes atuem principalmente em nível nacional, onde a concentração de poder é mais fácil, enquanto os governos subnacionais são frequentemente retratados como ineficientes, corruptos ou politicamente descartáveis. Assim, testemunhamos como alguns países estão experimentando uma aceleração rumo à recentralização, onde os governos nacionais decidem e as autoridades subnacionais, em grande parte, observam.
Desde a década de 1970, diversos países da América Latina têm apresentado avanços inegáveis rumo à descentralização, pelo menos no papel. Constituições foram reescritas, eleições locais ampliadas e marcos legais atualizados. Governadores são eleitos atualmente em 12 países, em comparação com apenas um em 1980. Com diferentes graus, a autonomia municipal é reconhecida constitucionalmente em toda a região. Mesmo estados tradicionalmente centralizados renovaram seu compromisso com uma governança local mais forte.
Contudo, a realidade no terreno conta uma história diferente. Tanto nos sistemas federais como nos unitários, existe uma discrepância notável entre o reconhecimento de jure da autonomia local e o controlo de facto exercido pelos governos nacionais. A política fiscal, a autoridade regulatória e a tomada de decisões estratégicas permanecem fortemente centralizadas.
Na prática, muitos governos subnacionais são incumbidos de prestar serviços públicos sem a autoridade ou os recursos necessários para fazê-lo de forma eficaz. Um exemplo é El Salvador, onde os municípios são frequentemente obrigados a pagar por professores do ensino fundamental, uma obrigação que, em muitos países, seria da responsabilidade do Ministério da Educação. Outro exemplo é a migração. Na cidade fronteiriça mexicana de Ciudad Juárez, o município enfrenta um fluxo constante de migrantes, apesar de não ter mandato legal, orçamento ou capacidade institucional para gerir a migração. No entanto, precisa responder às necessidades urgentes de abrigo, água, saneamento e cuidados de saúde imediatos à medida que os recém-chegados chegam, muitas vezes para acampar em espaços públicos.
Em nenhum outro lugar o controle nacional é tão visível quanto nas finanças públicas. Os governos subnacionais na América Latina respondem por apenas 18% do total das despesas públicas. No entanto, suas receitas representam, em média, 5,6% do PIB, aproximadamente um terço da média das economias desenvolvidas. Os governos locais dependem fortemente de transferências nacionais que são frequentemente condicionais, discricionárias e distorcidas por rivalidades partidárias, enquanto sua própria base tributária permanece frágil.
O estudo realiza uma análise comparativa em 22 países para demonstrar que um sistema federal não garante arranjos fiscais mais justos. O México, por exemplo, possui alguns dos municípios mais dependentes de transferências na região. Por outro lado, estados unitários como o Uruguai e a Colômbia avançaram mais do que o esperado na adequação de responsabilidades aos recursos. O que importa não é o rótulo constitucional, mas sim se os poderes, as responsabilidades e o financiamento estão coerentemente alinhados e se os governos centrais estão genuinamente dispostos a abrir mão de poderes, o que, infelizmente, não parece ser o caso na maioria dos países.
Essa arquitetura fiscal desigual faz mais do que limitar a eficiência. Ela mina a democracia. Prefeitos e governadores são responsabilizados pelos cidadãos pela prestação de serviços, mas dependem de autoridades nacionais para financiamento. O resultado é uma armadilha de governança, onde o sistema incentiva a lealdade política em detrimento do desempenho, reforçando as desigualdades territoriais. Cidades e regiões mais ricas, como São Paulo, Cidade do México ou Buenos Aires, conseguem compensar parcialmente essa desigualdade graças às suas bases econômicas mais sólidas. Territórios mais pobres, rurais e periféricos não conseguem. O resultado é um ciclo vicioso de desenvolvimento desigual, migração interna para as grandes áreas metropolitanas e crescente distanciamento entre as reais necessidades locais e as prioridades definidas nacionalmente. Esse problema é claramente exemplificado pela reação negativa às recentes reformas promovidas pelo presidente do Equador, Daniel Noboa, no código que regulamenta a autonomia territorial, onde ele impõe um controle muito maior sobre os prefeitos, forçando-os a destinar uma parcela maior de seus orçamentos locais para cumprir sua agenda nacional de investimentos.
Em alguns países, uma concentração de poder mais agressiva tomou forma. Na Nicarágua e em El Salvador, por exemplo, as tensões entre os governos centrais e as autoridades locais ultrapassaram as divergências políticas e se transformaram em confrontos abertos. Em 2022, na Nicarágua, o governo de Daniel Ortega enfraqueceu a autonomia municipal ao intervir contra prefeitos da oposição e eliminar municípios por completo através de decretos administrativos. Em 2023, o presidente de El Salvador, Nayib Bukele, reduziu o número de municípios de 252 para apenas 44 por meio de uma ampla reforma legislativa e administrativa, sem precedentes na região. Essas medidas foram apresentadas como reformas anticorrupção, enquanto, na prática, marginalizavam os governos locais como atores políticos. Tais ações enfraquecem a responsabilização democrática e reduzem as oportunidades de participação cidadã justamente no nível comunitário, onde a democracia é mais tangível.
A América Latina tem sido frequentemente elogiada por inovações democráticas como o planejamento participativo, as assembleias públicas e as consultas públicas. Por exemplo, na década de 1980, a cidade de Porto Alegre, no Brasil, tornou-se uma referência mundial em orçamento participativo. Hoje, no entanto, a autonomia reduzida e os recursos limitados fazem com que muitos municípios tenham menos interesse em priorizar esses mecanismos.
A fraca capacidade administrativa representa um obstáculo adicional. Poucos países possuem sistemas de serviço público estáveis e baseados no mérito em nível municipal. A alta rotatividade de pessoal, os contratos de curta duração e as contratações politizadas minam a memória institucional e a previsibilidade das políticas públicas. Os municípios menores, em particular, carecem de capacidade para uma gestão orçamentária adequada, enquanto o planejamento de médio a longo prazo, que abranja diferentes ciclos eleitorais, permanece raro na região.
Apesar desses desafios, a busca por um desenvolvimento subnacional mais robusto na América Latina não é uma causa perdida. Os problemas mais urgentes da região, como mudanças climáticas, migração, insegurança, escassez de moradia e transformação digital, se manifestam em nível local. A questão é bem sintetizada por Martin Kaspar no título de um artigo recente: “O jantar ministerial é um erro custoso de investimento estrangeiro direto: construir uma fábrica exige relacionamento com funcionários municipais, não com políticos nacionais”.
A descentralização por si só não é uma solução mágica. Mas sem uma autonomia local significativa, capacidade administrativa adequada e poder de decisão real em nível subnacional, a democracia na América Latina continuará a parecer cada vez mais vazia.
Eugene Zapata-Garesché
Zapata-Garesché é o Líder da Equipe da iniciativa global da União Europeia sobre desenvolvimento territorial. Ele é membro do Conselho Editorial da Americas Quarterly .
"A leitura ilumina o espírito".
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