TROCA - Por que o acordo UE-Mercosul é importante em um mundo fragmentado

A presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, conversa ao lado do presidente do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, no Rio de Janeiro, em janeiro.Mauro Pimentel / AFP via Getty Images

Por FERNANDA MAGNOTTA

americasquarterly.org/

O acordo pode ser muito mais do que uma estrutura de acesso ao mercado para ambos os blocos. Será que a vontade política o fará funcionar?

SÃO PAULO — Após mais de duas décadas de negociações, o acordo comercial UE-Mercosul deverá entrar em vigor provisoriamente em 1º de maio. Sua chegada não representa um triunfo do livre comércio, mas sim algo mais significativo: um teste para saber se a América Latina e a Europa ainda conseguem ancorar sua relação econômica em regras e instituições em um momento em que a economia global caminha na direção oposta.

O momento escolhido é revelador. Quando as negociações começaram em 1999, o objetivo era a liberalização comercial direta. Em 2019, quando um acordo de princípio foi anunciado, o contexto já havia mudado. Preocupações ambientais — especialmente com o desmatamento na Amazônia — impediram a ratificação na Europa, enquanto tensões políticas e oposição interna de ambos os lados retardaram o progresso.

O que se seguiu não foi apenas um atraso, mas um período de erosão política, agravado pelos lobbies agrícolas europeus, prioridades regulatórias divergentes e profundo ceticismo em relação à governança ambiental do Brasil sob o governo de Jair Bolsonaro. A renegociação — particularmente com o Brasil, visando aumentar os compromissos ambientais vinculativos em troca da renúncia a alguns dos ganhos de acesso ao mercado obtidos no acordo de 2019 — refletiu uma nova realidade: os acordos comerciais não são mais avaliados apenas por tarifas, mas também por critérios climáticos, de governança e de legitimidade política.

O acordo revisado, finalizado em 2024, reflete essa mudança. A União Europeia pressionou por compromissos ambientais mais rigorosos, enquanto os países do Mercosul aceitaram ganhos de acesso ao mercado mais limitados do que os inicialmente previstos. O resultado é um compromisso que sobreviveu não porque as divergências desapareceram, mas porque o custo de não se chegar a um acordo tornou-se muito alto — especialmente em um mundo cada vez mais definido pela competição na cadeia de suprimentos e pela rivalidade geopolítica.

Para a América Latina, particularmente o Brasil e a Argentina, o acordo oferece tanto oportunidades quanto restrições. Em teoria, ele cria uma zona de livre comércio com mais de 700 milhões de pessoas, com a possibilidade de expansão exponencial do comércio bilateral nos próximos anos, visto que o acordo deverá eliminar gradualmente as tarifas sobre milhares de produtos, beneficiando setores como a agricultura e certas exportações industriais.

Contudo, embora significativos, esses ganhos provavelmente não serão transformadores por si só. A questão mais importante é como a região utilizará o acesso facilitado aos mercados europeus. Servirá como plataforma para a modernização industrial, investimentos em infraestrutura e produção de maior valor agregado? Ou reforçará um padrão já consolidado em que a América do Sul exporta commodities e importa bens manufaturados de maior valor agregado?

Uma nova encruzilhada

Para a União Europeia, o acordo desempenha uma função que vai muito além do acesso ao mercado de automóveis e produtos farmacêuticos. O  Instituto Peterson de Economia Internacional  estimou que, em 2023, a UE obteve 100% de seus minerais de terras raras pesadas da China, e a demanda por lítio, por si só, deverá aumentar doze vezes até 2030 e vinte vezes até 2050. 

O Mercosul, especialmente o Brasil e a Argentina, é relevante para diversos insumos essenciais para a Europa. Os países do Mercosul são grandes produtores de matérias-primas críticas, como lítio, nióbio, tântalo e grafite natural, o que torna a parceria estrategicamente importante para a transição verde e digital da Europa. O acordo, ao consolidar cláusulas de não escalonamento tarifário e mecanismos de resolução de disputas eficazes, oferece algo que memorandos de entendimento bilaterais com fins extrativistas não conseguem: uma estrutura institucional duradoura para investimentos de longo prazo.

Para o Brasil, os números são igualmente convincentes, mas devem ser interpretados com cautela. O vice-presidente brasileiro,  Geraldo Alckmin, prevê um aumento de 13% nas exportações até 2038, com a plena implementação do acordo, e um potencial de crescimento de 26% nas exportações industriais no mesmo período. Os cortes tarifários são graduais, com a isenção de tarifas sobre cerca de 5.000 produtos a partir de 1º de maio, e a expectativa de liberalização total em até 12 anos. 

O comércio entre o Brasil e a União Europeia atingiu cerca de US$ 100 bilhões no ano passado, sendo a UE o segundo maior parceiro comercial do país, depois da China. As vendas de açúcar, frutas, carne bovina e aves devem se beneficiar no curto prazo. São ganhos significativos, mas não transformadores por si só. A questão mais profunda é se o Brasil usará o acesso preferencial ao mercado como alavanca para políticas industriais, produção de valor agregado, rastreabilidade ambiental e investimentos em infraestrutura, ou se simplesmente aprofundará seu perfil de exportação de commodities, algo que o acordo, em termos estruturais, pouco faz para desencorajar.

O outro lado

Essa tensão não é exclusiva do Mercosul. Na Europa, o comércio se tornou política interna por outros meios. França e Polônia têm sido dois dos  maiores opositores  ao acordo, com críticos argumentando que ele aumentaria drasticamente as importações de carne bovina, açúcar e aves, prejudicando os produtores nacionais.  A Polônia  anunciou que apresentará uma queixa ao Tribunal de Justiça da União Europeia, alegando riscos à segurança alimentar, à segurança do consumidor e à proteção do mercado interno. 

O Parlamento Europeu já havia solicitado um parecer jurídico do Tribunal sobre a compatibilidade da estrutura do acordo — que divide o pacto em instrumentos separados para permitir que o pilar comercial prosseguisse sem aguardar a ratificação do acordo mais amplo por todos os parlamentos nacionais — com os tratados da UE. A votação foi apertada: 334 a 324. Essas não são objeções irracionais disfarçadas de protecionismo. São expressões de uma preocupação legítima sobre se os acordos multilaterais ainda podem alcançar resultados equitativos em regimes democráticos.

A dimensão ambiental merece igual seriedade. A Comissão argumenta que o acordo contém compromissos vinculativos em matéria de clima, direitos trabalhistas e desenvolvimento sustentável. Grupos agrícolas europeus e ONGs ambientais defendem que tais disposições permanecem insuficientemente operacionais para conter a expansão agroindustrial na bacia amazônica e no Cerrado. Ambas as posições contêm verdades parciais. A credibilidade do capítulo sobre sustentabilidade não será estabelecida pelo seu texto, mas sim pela disponibilidade de recursos e pela ativação efetiva dos mecanismos de monitoramento e fiscalização. A sustentabilidade não pode funcionar como um anexo meramente reputacional se o acordo pretende resistir ao escrutínio judicial e político na próxima década.

A verdadeira oportunidade

O que este momento exige é uma análise mais honesta do que o acordo UE-Mercosul é e não é. Não se trata da restauração da globalização liberal. Não é uma garantia de desenvolvimento para nenhum dos lados. É uma aposta institucional cuidadosamente construída de que duas regiões marginalizadas num mundo cada vez mais organizado em blocos, coerção e dependência estratégica ainda podem construir algo duradouro em conjunto. 

Enquanto Washington tem se apoiado cada vez mais na pressão tarifária e em negociações transacionais, a Europa busca objetivos semelhantes negociando acordos comerciais que incentivem o investimento de capital em países parceiros. Essa distinção é importante. Acordos ancorados em uma estrutura jurídica vinculativa criam incentivos e expectativas diferentes daqueles das negociações do Poder Executivo e daqueles para investidores que operam em horizontes de investimento de longo prazo.

O acordo não terá sucesso simplesmente porque as tarifas caem em 1º de maio. Ele só terá sucesso se ambas as regiões o tratarem como algo mais do que um instrumento de acesso ao mercado. A Europa precisará demonstrar que a autonomia estratégica é compatível com a proteção social em seus territórios. 

O Mercosul precisará demonstrar que a competitividade pode coexistir com a credibilidade ambiental e a modernização industrial. A promessa é real, assim como a fragilidade. É precisamente por isso que, num mundo que caminha para a fragmentação como sua arquitetura padrão, isso importa.

SOBRE A AUTORA

Fernanda Magnotta

Magnotta é pesquisador sênior do Centro Brasileiro de Relações Internacionais e professor do Programa de Relações Internacionais da Fundação Armando Alvares Penteado, em São Paulo.

"A leitura ilumina o espírito".

Apoiar: Chave 14349205187