Um século após os alertas de Keynes, o Banco Mundial capitula diante dos fatos e enterra o dogma do livre mercado absoluto
“O estudo da história das ideias é uma preliminar necessária para a emancipação do espírito” (John Maynard Keynes)
Ideias fora do lugar
Os economistas heterodoxos podem dizer, com alguma tranquilidade, “nós avisamos”. Em março de 2026, o Banco Mundial publicou Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century [confira aqui], um relatório de 275 páginas que começa com uma confissão rara das organizações financeiras internacionais. No prefácio há uma afirmação de que a posição do Banco Mundial no documento East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy (1993) não envelheceu bem.
Segundo o economista-chefe da instituição, o relatório sobre o milagre asiático teria o “valor prático de um disquete” nos dias de hoje. A posição anterior, com base na interpretação da experiência do leste asiático, afirmava que os pré-requisitos do desenvolvimento seriam estabilidade macroeconômica e inflação baixa; adicionalmente, diz que política industrial geralmente é um “fracasso custoso” para as nações.
Para sustentar essa guinada, o relatório realizou uma revisão dos planos mais recentes de desenvolvimento nacional realizados por 183 países. Dentre as descobertas, destaca-se que as economias de renda média-alta chegam a 4,2% do PIB em subsídios – o nível mais alto já registrado. Adicionalmente, uma pesquisa com economistas de países do Banco Mundial revela que 80% dos governos estariam buscando aconselhamento sobre política industrial. Coincidentemente, o relatório vem no ano no qual o ensaio The end of laissez-faire, de John Maynard Keynes, completa 100 anos de publicação.[i]
Neste ensaio, John Maynard Keynes reúne Locke, Hume, Burke, Rousseau, Paley, Bentham, Godwin e, obviamente, Adam Smith para trazer diversas perspectivas utilizadas para derrubar reis e prelados, que foram consolidadas no Século XIX em torno da aversão à atuação estatal. Uma doutrina filosófica de que o governo “não tem direito” de intervir, uma doutrina divina que ele não tem necessidade de interferir, e os economistas viriam posteriormente para dar uma certa “prova científica” de que uma interferência seria inconveniente.[ii]
A base dos economistas seria justamente Adam Smith, a ideia do egoísmo virtuoso e a existência do bem comum no esforço individual pensando em melhoras na própria condição: “Um dos motivos humanos mais poderosos – o amor ao dinheiro – é assim acoplado à tarefa de distribuir recursos econômicos da maneira melhor calculada para aumentar a riqueza”.
Outro fator que contribuiria para a sustentação das ideias relacionadas ao laissez-faire seria a falta de boas alternativas, e o interesse do empresariado de reforçá-lo: “o individualismo e o laissez-faire não poderiam ter garantido seu domínio permanente na conduta dos negócios públicos, se não fosse pela sua conformidade às necessidades e desejos do empresariado da época”. O interesse da classe proprietária em difundir determinadas ideias (ou de guiar a interpretação majoritária de ideias populares) tem sido resgatada recentemente também.
Vivek Chibber, ao analisar a prevalência do neoliberalismo, constrói o argumento em torno de que as ideias se tornam influentes quando estão atreladas à constelação correta de interesses com o nível de poder apropriado – sem isso, essas ideias permaneceriam no limbo para sempre. O neoliberalismo não teria vencido um debate intelectual, mas teria se consolidado como fruto de imposição pelo poder [confira aqui].
No campo da macroeconomia, André Lara Resende tem sido vocal em demonstrar que a síntese neoclássica não teria aderência à realidade econômica. Utilizando expressões chamativas como “consenso e contrassenso”, “sequestro da imaginação” e “camisa de força ideológica”, André Lara Resende combate as ideias fora do lugar que seriam blindadas pela ortodoxia austera do pensamento econômico. Recentemente, no artigo “A teimosa persistência das crenças” [confira aqui], traduziu uma analogia de Samuel Fitoussi entre as crenças e as formas de se vestir.
As roupas teriam diversas funções como proteger do frio, vento, chuva e sol, mas também fazem referência ao grupo social ao qual pertencemos[iii] – assim, a adesão a ideias de determinado grupo nos identificaria, nos daria prestígio, definiria nossa hierarquia. Então professar uma “crença” em algo consensualmente aceito, ainda que flagrantemente falso, reforçaria um sinal de lealdade ao grupo, conferindo autoridade.
A linguagem religiosa de André Lara Resende ao tratar a macroeconomia neoclássica como “crença” também reflete uma ideia que está em John Maynard Keynes. O capitão da indústria – mestre individualista que supostamente serviria a coletividade servindo a si mesmo – estaria se transformando num “ídolo caído”. Ainda, sugerir a Londres uma ação social para o bem público seria como discutir A origem das espécies com um bispo 60 anos atrás (ou seja, em meados do Século XIX), o que poderia trazer uma reação moral, e não necessariamente intelectual.[iv]
Assim, John Maynard defende que “precisamos manter flexíveis os nossos espíritos” com formas do que ele chama de semi-socialismo, tratando de grandes empreendimentos de utilidade pública e que requerem grande capital fixo – não seria fazer coisas que os indivíduos já estão fazendo, mas fazer aquelas coisas que deixam de ser feitas.
Ainda, males relacionados a risco, incerteza, ignorância, desigualdade de riqueza e desemprego deveriam ter sua solução procurada no: (i) controle da moeda e do crédito por uma instituição central[v]; (ii) disseminação em grande escala dos dados relativos à situação dos negócios; (iii) ampla e completa publicidade dos fatos econômicos que seriam úteis.
Pecado e arrependimento
Voltando ao paralelo com o liberalismo tradicional, Joseph Stiglitz[vi] compara os velhos termos do laissez-faire com a nova indumentária do Consenso de Washington que, como amplamente conhecido, foi a agenda neoliberal que o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial impuseram aos países em desenvolvimento nos anos 1980-1990,[vii] em troca de salvação para o superendividamento.
O primeiro mea culpa não veio do Banco Mundial. 10 anos atrás, de dentro do Fundo Monetário Internacional (FMI), três economistas publicaram um artigo na revista institucional da organização: Neoliberalism: Oversold? [confira aqui]. O texto questionava dois pilares da agenda neoliberal, abertura irrestrita de mobilidade de capitais e a austeridade fiscal, ainda que de forma tímida e com diversas ressalvas.
Agora, por outro lado, o relatório do Banco Mundial de 2026 completa e aprofunda a revisão do posicionamento histórico da instituição sobre o assunto. Segundo o documento, política industrial[viii] – o leque de instrumentos de política pública que os governos usam para moldar a produção econômica, em vez de deixar essa escolha apenas à discricionaridade dos mercados – seria mais replicável do que se pensava.[ix]
Há um mapeamento de 15 ferramentas de política industrial, que foram categorizadas da seguinte forma: (i) instrumentos relacionados a insumos públicos adaptados às necessidades de uma indústria ou atividade específica subofertada pelo mercado privado; (ii) instrumentos relacionados a incentivos de mercado destinados a alterar preços para tornar o investimento mais atraente; (iii) intervenções macroeconômicas que incentivam metas de política industrial abarcando a economia como um todo.
Sobre a factibilidade e efetividade da utilização destes instrumentos, há uma categorização tipológica a partir das características de cada país: (1) capacidade governamental – algo como largura de banda (bandwidth) do governo para interagir com muitas empresas e indústrias ao mesmo tempo; (2) tamanho do mercado local; (3) espaço fiscal – que é descrito como um espaço no orçamento público para “cometer erros”. Por exemplo, Brasil, Nigéria e Bangladesh são apresentados como um grande mercado local, mas sem capacidade governamental nem espaço fiscal; por outro lado, China, Índia e EUA são marcados como grandes nos três aspectos.
O Brasil é mencionado diversas outras vezes, positiva e negativamente. Aparece ao lado da China como exemplo de que a expansão gradual do ensino superior (particularmente nas áreas de ciências e engenharia) trouxe inovação, aumento de produtividade, expansão do comércio. Ainda que a questão educacional não seja necessária e diretamente relacionada a política industrial, o relatório insere este ponto no argumento de que as empresas tendem a inserir os programas de pesquisa e desenvolvimento nos países em que existem bases sólidas de mão de obra qualificada. Outro caso positivo apresentado é o da Embrapa, que o relatório estima que os investimentos desta geraram benefícios 17 vezes superiores aos custos.
Contudo, há exemplos ambíguos, como da empresa pública Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – as grandes empresas de capital aberto que receberam incentivos do BNDES não ampliaram seus investimentos, mas utilizaram os recursos para substituir o crédito privado, o que pode ter impulsionado exportações e emprego, mas não resultaram em ganhos de produtividade.[x]
O Brasil aparece como exemplo histórico negativo em se tratando de tentativas de execução de política industrial por órgãos de pequeno porte. Em contraste com o famoso Ministério de Comércio Internacional e Indústria do Japão (MITI), o relatório apresenta a pequena (e isolada politicamente) Secretaria Especial de Informática (SEI) que atuou no Brasil nos anos 80 para “reservar mercado” para fabricação nacional de computadores.
Há um elogio ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), que abarca 20 ministérios, o BNDES, entidades da sociedade civil, representação do empresariado e dos trabalhadores. O CNDI formulou em 2024 o programa de neoindustrialização chamado Nova Indústria Brasil (NIB).[xi] Este elogio está dentro das teses do relatório sobre desenho institucional para as políticas industriais do Século XXI: (i) incrustação (embeddedness[xii] – integração institucional) para uso adequado de incentivos, com transparência e accountability; (ii) unidades de implementação com acesso ao governo, inclusive para supervisão das ações; (iii) trade-offs com objetivos mais restritos: geração de divisas, criação de empregos, redução da poluição, fortalecimento da resiliência econômica.[xiii]
O longo amanhecer
Sobre a repercussão do Industrial Policy for Development, a revista The Economist publicou em abril: Has the World Bank performed a U-turn on industrial policy? A revista viu com ceticismo este cavalo de pau (U-Turn) da posição do Banco Mundial – a mudança seria mais do tom do que de substância. Joseph Stiglitz e Laura de Carvalho escreveram uma carta de resposta, publicada na própria The Economist, destacando que esta virada está sendo subestimada pelo relatório (e pela revista).
Os programas econômicos dos EUA (e.g. Inflation Reduction Act e CHIPS Act), Europa (e.g. Net-Zero Industry Act) e China tornam insustentável continuar propondo aos países em desenvolvimento que não executem políticas econômicas que as próprias potências têm utilizado de forma ostensiva. Ainda, existiriam restrições internacionais para a aplicação dos instrumentos tratados no relatório – normas da OMC, regimes de propriedade intelectual, acesso limitado a financiamento de longo prazo.
A continuação das pesquisas do Banco Mundial sobre o assunto realmente poderia ir além. Além das questões internacionais por Joseph Stiglitz e Laura de Carvalho, há espaço para aprofundamento das questões macroeconômicas. A posição anterior dos organismos internacionais sobre desenvolvimento econômico focava em uma interpretação muito específica de estabilidade macroeconômica como pilar deste desenvolvimento, enquanto as políticas microeconômicas deveriam se reduzir a investimentos em setores específicos (educação e saúde, por exemplo).
Contudo, as discussões recentes de macroeconomia, especialmente após a crise de 2008, têm questionado a aderência da doutrina macroeconômica à realidade – poderia também ser realizada uma investigação sobre o argumento sobre o papel da política macroeconômica na desindustrialização prematura dos países em desenvolvimento. Ainda, como destacado na nota nº xiii, o relatório é omisso em questões de desigualdade.
Política industrial tem efeitos no conflito distributivo, e o modelo de desenvolvimento econômico passa por fazer opções políticas relacionadas a desigualdade de renda (assim como mudanças climáticas, liberdades individuais, etc.).
Por fim, outra questão que pode ser tratada em próximos documentos é a descentralização econômica, em vários aspectos. Primeiro, a concentração econômica (incluindo a concentração de terras produtivas) tem efeitos geográficos e urbanísticos sobre os países, e a solução que tem sido apresentada até o momento envolve limitações não apenas a mobilidade de capital, mas também a mobilidade populacional (como o hukou da China).[xiv]
Segundo, a concentração econômica tem efeitos sobre o funcionamento democrático e do livre mercado. As políticas industriais concentracionistas se retroalimentaram com regimes autoritários ao longo do Século XX no Japão, Alemanha, Itália, Coreia do Sul, Indonésia e até no Brasil. A nova crise do constitucionalismo democrático liberal pós 2010 também passa pelas instituições de política econômica.
John Maynard Keynes termina O fim do laissez-faire propondo que o capitalismo, se sabiamente administrado, provavelmente poderia se tornar mais eficiente. Como a fênix, a ideia da atuação do Estado para promover objetivos sociais reemerge em 2026 no debate econômico ortodoxo, novamente para salvar o capitalismo de si mesmo.
Em contrapartida, a experiência dos “anos gloriosos” do Estado de bem-estar keynesiano (1945-1971) se mostrou insuficiente para este fim. Falta muito.
*Guilherme Branco é advogado bacharel pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP).
Notas
[i] Este ensaio, publicado como panfleto pela Hogarth Press, em julho de 1926, baseou-se numa conferência feita por Keynes em Oxford (novembro de 1924) e numa palestra pronunciada na Universidade de Berlim (junho de 1926). Para sua versão em português: KEYNES, John Maynard. O fim do ‘laissez-faire’. In: SZMRECSÁNYI, Tamás (org.) Keynes (Economia). Tradução Miriam Moreira Leite. 2ª edição. São Paulo, Ática, 1984, pp. 106-126.
[ii] Segundo Keynes, até mesmo a interpretação de Herbert Spencer sobre Darwin teria contribuído para a construção destas ideias – o homem resultaria da livre concorrência entre espécies, a suprema realização do acaso.
[iii] A tese lembra o “capital cultural pela magia coletiva” de Pierre Bourdieu. Haveria uma magia performativa do poder de instituir, o poder de manifestar e garantir crença ou, em uma palavra, impor o reconhecimento. BOURDIEU, Pierre. The Forms of Capital. In: Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education (1986), Westport: Greenwood, p. 241-258.
[iv] Em outro trecho, Keynes nos traz “as interferências socialistas tornaram-se não apenas ineficientes, mas ímpias, como se fossem calculadas para retardar o movimento progressivo do poderoso progresso pelo qual nós, como Afrodite, tínhamos emergido do lado primitivo do oceano”.
[v] À época, os bancos centrais ainda não exerciam de forma plena este tipo de competência.
[vi] Prefácio a POLANYI, Karl. A Grande Transformação: as origens políticas e econômicas do nosso tempo. Tradução de Miguel Serras Pereira. Lisboa: Edições 70, 2013.
[vii] Sobre a pressão pelas nações desenvolvidas para a aplicação de políticas do Consenso de Washington (política macroeconômica restritiva, liberalização do comércio internacional e dos investimentos, privatização e desregulamentação) – ainda que seja semelhante ao que estes mesmos países realizaram quando estavam em processo de desenvolvimento – ver, por exemplo, CHANG. Ha-Joon. Chutando a escada: a estratégia do desenvolvimento em perspectiva histórica. Tradução de Luiz Antônio Oliveira de Araújo. São Paulo: UNESP, 2004.
[viii] Sobre a necessidade de industrialização para o desenvolvimento econômico sob um olhar histórico, ver, por exemplo HAMILTON, Alexander; LIST, Friedrich & CAREY, Henry. Cartas da Economia Nacional Contra o Livre Comércio. Capax Dei (2009). Para uma perspectiva brasileira, a obra de Celso Furtado caminha na mesma esteira, por exemplo: “a análise estatística, na linha iniciada por Colin Clark, punha em evidência que não existe desenvolvimento sem industrialização, que o desenvolvimento se traduz em profundas modificações nas estruturas econômicas e sociais […]” FURTADO, Celso. Teoria e política do desenvolvimento econômico (Os Economistas). São Paulo: Abril Cultural (1983).
[ix] A posição é cautelosa e vem com ressalvas. Sua tese não é a de que toda política industrial funciona, mas a de que a política industrial já existe em praticamente todos os países e que, por isso mesmo, deve ser desenhada com instrumentos adequados, instituições capazes e mecanismos de prestação de contas.
[x] Questões de produtividade e competitividade também estão afetando países desenvolvidos em processo de desindustrialização. Por exemplo, o documento The future of European Competitiveness (2024), também chamado de Relatório Draghi também trata do tema, com foco na União Europeia.
[xi] Cabe trazer a crítica macroeconômica da insipiência da neoindustrialização brasileira, como aquela proposta por José Luis Oreiro [confira aqui]. Haveria uma desconexão e contradição entre a agenda de fomento industrial e a condução da macroeconomia no governo Lula III – o regime continuou pautado pelo tripé convencional. Isso teria gerado uma política monetária contracionista, com taxas de juros elevadíssimas e câmbio sobrevalorizado, que acabam por puxar a economia para a desindustrialização.
[xii] Interessante que este termo é o mesmo que Karl Polanyi utiliza em A Grande Transformação: embeddedness, traduzido na versão portuguesa como incrustação, que está dentro da tese que, em vez de existir uma economia incrustada nas relações sociais, são as relações sociais que são incrustadas no sistema econômico.
[xiii] O relatório é omisso em relação à desigualdade nos objetivos de política industrial. Em geral, trata das políticas de emprego, além de afirmar que “estudos recentes de diferenças em diferenças mostram que instrumentos como subsídios à produção e proibições de exportação de commodities podem aumentar as vendas ou a produtividade do trabalho em determinados contextos. No entanto, com poucas exceções, eles geralmente não realizam uma análise de custo-benefício ex-post, nem avaliam as consequências distributivas de tais instrumentos, ou seja, seus efeitos sobre trabalhadores, consumidores ou proprietários de empresas. Pode-se dizer que, embora esses trabalhos forneçam evidências da eficácia da política, eles normalmente não estudam a eficiência da política, isto é, a medida em que os benefícios totais superam os custos” (tradução livre).
[xiv] Sobre o hukou e o aumento da desigualdade na China, ver MILANOVIĆ, Branko. Capitalismo sem rivais: o futuro do sistema que domina o mundo. Todavia, 2020, capítulo 3.
"A leitura ilumina o espírito".
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