Por mais de um século, o modelo ocidental de serviço público foi aclamado como o padrão ouro da governança moderna. Hoje, especialmente nos EUA, testemunhamos a lealdade substituir o mérito e a corrupção descarada permanecer impune. Baseando-se nos 2.000 anos de história burocrática da China, o professor Fan Yong Peng argumenta que o sistema foi um transplante superficial desde o início e agora está regredindo às suas raízes
Nos últimos anos, as notícias têm sugerido cada vez mais que os sistemas burocráticos no Ocidente — particularmente nos Estados Unidos — estão em sérios apuros.
Não são apenas os observadores externos que notam isso; os próprios americanos estão preocupados. Há muito tempo que se critica a burocracia excessiva, a ineficiência e a corrupção. No entanto, a abordagem do governo dos EUA para resolver esses problemas tem sido notavelmente pouco convencional e difere significativamente da abordagem da China. Durante seu primeiro mandato, Donald Trump, frustrado com sua incapacidade de dominar a máquina burocrática americana, começou a atacar o "Estado profundo" — o que era compreensível. Mas, em seu segundo mandato, suas ações se tornaram cada vez mais bizarras. Primeiro, ele uniu forças com Elon Musk em uma reforma radical, abolindo agências que consideravam inúteis, demitindo um grande número de funcionários e destruindo outros empregos de muitas pessoas. Depois, Trump e Musk se desentenderam, e até mesmo o Departamento de Eficiência Governamental foi abandonado. Trump começou a tratar o governo como sua comitiva pessoal, lotando a Casa Branca de apadrinhados, chamando negros de brancos, entregando-se à bajulação, à autoglorificação e a narrativas de vitória descaradas — quase se elevando à realeza. Ao estudarmos a história da China, costumávamos nos maravilhar com os atos absurdos de governantes incompetentes e funcionários traiçoeiros durante o final da Dinastia Han Oriental, a Dinastia Jin Oriental, as Dinastias do Sul e do Norte (do início do século III ao final do século VI) e o período das Cinco Dinastias e Dez Reinos (século X) — questionando como seres humanos podiam agir dessa maneira. Agora, em apenas alguns anos, os EUA conseguiram replicar quase todos os casos clássicos de má administração da história milenar da China.
Uma cronologia da história da China
Após tamanha turbulência, a política burocrática dos EUA tornou-se ainda mais complexa. Problemas antigos permanecem sem solução, enquanto novos proliferaram. Em resumo, os sintomas atuais incluem o seguinte:
I. O princípio tradicional da “neutralidade da função pública” entrou em colapso, sendo substituído por testes políticos decisivos e lealdade pessoal.
Durante décadas, os círculos da ciência política exaltaram os valores fundamentais do serviço público ocidental — a “neutralidade política” e a promoção baseada no mérito. Hoje, esses valores estão sendo sistematicamente substituídos pela “lealdade política”.
Na verdade, um funcionalismo público ocidental politicamente neutro é pouco mais que um mito. Já na década de 1960, o movimento da Nova Administração Pública começou a desafiar as noções tradicionais de eficiência, economia e racionalidade, criticando a burocracia neutra em relação a valores e a rígida divisão do trabalho. Na década de 1980, o neoliberalismo promoveu a mercantilização, a terceirização e a politização, desafiando ainda mais o funcionalismo público tradicional — por exemplo, a primeira-ministra britânica Margaret Thatcher rompeu com as convenções do funcionalismo público ao nomear “assessores especiais” com base em alinhamento político. Hoje, o governo Trump está impulsionando uma reforma de “desneutralização”, tornando a lealdade pessoal ao presidente o critério central, o que torna a neutralidade e a despolitização cada vez mais ridículas.
Em fevereiro deste ano, novas regulamentações dos EUA reclassificaram aproximadamente 50.000 funcionários públicos de carreira, anteriormente protegidos, como funcionários "à vontade", permitindo que nomeados políticos os demitam sem os procedimentos tradicionais. Os críticos, com razão, chamaram isso de regressão ao "sistema de clientelismo". O sistema de clientelismo se refere à era pré-funcionário público, quando — após serem influenciadas pelo sistema de exames imperiais da China — as nações ocidentais só começaram a estabelecer sistemas de serviço público no final do século XIX (os EUA o fizeram em 1883). Antes disso, os EUA não tinham um aparato burocrático estatal racional; partidos ou políticos vencedores distribuíam recursos públicos, cargos governamentais, contratos e benefícios a apoiadores políticos, doadores e contatos pessoais como gângsteres dividindo o saque — uma prática profundamente corrupta. Hoje, pouco mais de um século após sua criação, o sistema de serviço público já está retrocedendo em direção a esse modelo de clientelismo.
O Relatório Northcote-Trevelyan de 1854, do Reino Unido, é considerado um marco para o serviço público ocidental moderno, defendendo um serviço público permanente e politicamente neutro, selecionado inteiramente por meio de concursos públicos.
II. As antigas formas de burocracia e ineficiência persistem, agora agravadas por uma nova politização e até mesmo por tendências fascistas.
Embora as reformas recentes tenham sido ostensivamente destinadas a combater a rigidez burocrática, a ineficiência, a incompetência e o desperdício tradicionais causados por regras rígidas não foram resolvidos — e podem até ter sido exacerbados pelas novas reformas politizadas. Os burocratas, ao presenciarem as ações imprudentes de Trump e impotentes para impedi-las, recorrem à resistência passiva ou a discursos vazios, reduzindo ainda mais sua disposição para trabalhar.
Entretanto, a politização de certas agências agravou a situação. Por exemplo, Trump usou o Serviço de Imigração e Alfândega (ICE) para minar sistematicamente o princípio fundamental da neutralidade do serviço público. O ICE opera sob instruções diretas da Casa Branca, muitas vezes à margem da lei, praticando ações de fiscalização com motivação política. Muitos ridicularizam o ICE, chamando-o de "Gestapo" de Trump, e alertam que os EUA estão caminhando para o fascismo.
III. Perda de conhecimento especializado, minando o próprio fundamento da governança.
Expurgos políticos em massa e fuga de cérebros estão prejudicando diretamente a capacidade do governo de formular políticas e administrar o Estado com eficácia. Por exemplo, a diplomacia está enfraquecida: os EUA têm atualmente mais de 100 vagas importantes para embaixadores em todo o mundo, muitas delas causadas pela convocação abrupta de diplomatas de carreira. A expertise profissional em relações internacionais, economia e direito, acumulada pelo funcionalismo público, está sendo substituída por lealdade política. Alguns analistas chegaram a sugerir que a escalada dos EUA rumo a um conflito com o Irã está ligada à falta de competência profissional na equipe de Trump — pessoas sem qualquer compreensão de guerra ou estratégia agora detêm as rédeas do poder militar, como crianças ignorantes empunhando armas letais, o que é profundamente alarmante.
IV. A corrupção persiste, formas antigas e novas se agravando mutuamente.
Por fim, a corrupção burocrática à moda antiga permanece absolutamente intratável, enquanto os funcionários recém-empossados — que devem seus cargos à lealdade política e ao nepotismo — são ainda mais descarados. A corrupção tornou-se mais flagrante e descarada, levando os EUA a novos patamares de venalidade.
Bill Pulte, apesar de sua falta de experiência em inteligência, conquistou o apoio de Trump por meio de lealdade política e foi nomeado diretor interino de inteligência nacional, o que gerou fortes críticas de ambos os partidos e da comunidade de inteligência dos Estados Unidos.
Em resumo, o estado atual da política do funcionalismo público nos EUA está passando por uma transformação patológica — não apenas a decadência de instituições obsoletas, mas uma regressão acentuada. E não é só nos EUA; os sistemas de serviço público europeu, japonês e sul-coreano também mostram sinais de estagnação, rigidez e retrocesso.
Surge então a questão: por que o sistema de serviço público ocidental — outrora considerado avançado, moderno, profissional e resiliente por mais de um século — decaiu tão rapidamente e agora está regredindo a uma condição pré-moderna? Creio que podemos compreender melhor essa situação quando a analisamos em perspectiva histórica.
O desenvolvimento burocrático ocidental antigo foi bastante limitado. Influenciado pelo sistema de exames imperiais e pela burocracia chinesa, o Ocidente começou a estabelecer serviços civis apenas a partir do século XIX. No entanto, o serviço público ocidental difere enormemente do sistema burocrático nativo da China. Ao longo de mais de dois mil anos, desde a unificação Qin (221 a.C.), a burocracia chinesa passou por repetidas provações, retrocessos e evoluções, atingindo um alto grau de sofisticação em meados da dinastia Qing (final do século XVIII), com fundamentos profundamente enraizados. Em contraste, quando os sistemas burocráticos se espalharam pela Europa e América, criaram raízes superficiais e permaneceram subdesenvolvidos. Uma comparação preliminar revela as seguintes diferenças:
1. A antiga burocracia chinesa era inseparável do poder imperial, constituindo conjuntamente a estrutura estatal de uma entidade política unificada e centralizada. O sistema burocrático chinês não era meramente um apêndice do imperador; era um parceiro necessário e relativamente autônomo, formando uma “cogovernança” com a coroa. Os funcionários públicos ocidentais, contudo, não podem participar da política de alto nível; eles apenas executam as leis aprovadas pelos legislativos e as ordens dos funcionários políticos. Sua instrumentalidade é mais pronunciada, pois desde o nascimento estão inseridos em sistemas eleitorais representativos e na política multipartidária, emergindo das práticas altamente feudais de clientelismo e espólios de poder.
2. A antiga burocracia chinesa serviu como o "esqueleto" que sustentava um Estado unificado. A China era um vasto império populoso e unitário, e a burocracia desempenhava a função essencial de estender a autoridade central às localidades. Sem ela, não haveria império unificado. Os Estados-nação ocidentais, em contraste, são muito menores em escala, e seus sistemas de Estado unificado e administração local foram estabelecidos muito mais tarde. Os serviços civis ocidentais evoluíram originalmente como apêndices do poder real ou parlamentar, e sua extensão às localidades nunca foi totalmente concluída. Os maiores Estados ocidentais adotam o federalismo ou possuem forte autonomia local, de modo que seus sistemas burocráticos verticais são subdesenvolvidos. Outros adotam a separação de poderes, com controles horizontais tanto em nível central quanto local, o que impede a formação de um serviço público unificado. Finalmente, a lógica da política eleitoral dita que os sistemas de serviço público são meros executores de órgãos representativos locais ou nacionais, tornando impossível a formação de um serviço público rotativo em âmbito nacional.
3. A burocracia tradicional chinesa obscurecia a linha divisória entre funcionários políticos e administradores de carreira — do zhixian (magistrado do condado) ao zaixiang (o mais alto ministro-chefe sob o imperador), seu status oficial era fundamentalmente o mesmo. O serviço público ocidental, por outro lado, é construído sobre a diferenciação de status: por exemplo, existe uma dicotomia rígida entre política e administração em todos os lugares, com funcionários políticos e funcionários de carreira claramente separados. O que são funcionários políticos? São eleitos ou nomeados politicamente, têm responsabilidade política e geralmente servem a critério do líder ou do gabinete. O que são funcionários de carreira? São recrutados por meio de concursos públicos e responsáveis pela execução das decisões.
Por muito tempo, a academia chinesa tradicional glorificou essa dicotomia, considerando-a moderna, profissional, racional e científica. Alguns livros didáticos e enciclopédias chegam a afirmar categoricamente que a distinção entre funcionários políticos e de carreira é a marca registrada de um Estado moderno, excluindo, na prática, a China da categoria de modernidade. Contudo, nos últimos anos, tornou-se cada vez mais evidente que esse não é o caso. Historicamente, os funcionários políticos eram, em grande parte, instrumentos utilizados pelos aristocratas feudais e pela burguesia para contornar as restrições democráticas e controlar o poder estatal. Nos últimos anos, nos EUA e em outros países, eles revelaram sua verdadeira face como partidários e serviçais pessoais. Os funcionários de carreira, por sua vez, são meramente figuras instrumentais, sem poder ou responsabilidade política — no governo federal dos EUA, são simplesmente empregados, incapazes de assumir funções de liderança e sem qualquer obrigação de servir ao povo. Essa distinção reflete um legado feudal considerável dentro das instituições ocidentais.
4. A política burocrática tradicional da China carregava altas expectativas morais — os funcionários deviam servir ao imperador, defender a ortodoxia confucionista, cultivar-se, regular suas famílias, governar o Estado e pacificar a todos sob o céu. As tradições ocidentais de serviço público, por outro lado, muitas vezes reduzem o profissionalismo burocrático a um nível básico de “neutralidade profissional” — a execução fiel de leis e políticas. Estritamente falando, eles não são guan (funcionários) no sentido chinês, mas sim mais parecidos com li (escriturários).
Comparando os dois, vemos que na civilização política chinesa, a burocracia é parte integrante do "pacote completo" do sistema de comandância-condado, servindo a pilares filosóficos superiores. O Ocidente possui pilares filosóficos fundamentalmente diferentes e, embora possa adotar técnicas burocráticas, sua natureza e forma já são distintas. Além disso, mesmo como técnica, o serviço público ocidental se desenvolveu em um período muito curto. É natural que se revele uma realidade completamente diferente quando transplantado para um contexto distinto.
Assim, atrevo-me a propor que a civilização política ocidental enfrenta agora suas próprias “Bifurcações Caudinas”. Os antigos romanos sofreram uma derrota humilhante nas Bifurcações Caudinas, que se tornou sinônimo de desgraça. Mais tarde, Marx tomou emprestada a expressão para se referir à fase sangrenta e brutal do desenvolvimento capitalista vivenciada pelos países da Europa Ocidental. Sua questão das “Bifurcações Caudinas” indagava se sociedades orientais como a Rússia poderiam contornar esse doloroso processo capitalista e dar um salto para o socialismo. Adapto esse conceito à história do desenvolvimento político.
De forma análoga ao capitalismo da Europa Ocidental, a civilização política chinesa possui suas próprias bifurcações caudinas singulares — o estágio de dois mil anos de política burocrática unificada e centralizada. Claro, não uso o termo em seu sentido literal, pois os dois milênios de burocracia na China não foram apenas desastres, sofrimento e alienação; eles também representaram valiosas experiências no avanço da organização política humana rumo a formas mais elevadas, contribuindo com muitos elementos positivos para os pilares filosóficos da governança chinesa. O sistema imperial de exames só se tornou rígido (a "ensaio de oito pernas") em seu período final; ele desempenhou um enorme papel progressista e ainda mantém vitalidade hoje. Liang Qichao, que outrora criticou ferozmente os exames, posteriormente defendeu sua restauração em 1910, afirmando: "O sistema de exames não é uma instituição ruim".
O problema das "Bifurcações Caudine" que apresento para a civilização política ocidental é o seguinte: pode o Ocidente pular a fase de dois mil anos de política burocrática centralizada e unificada que a China vivenciou e, com base na política aristocrática feudal medieval, entrar diretamente na modernidade por meio do desenvolvimento capitalista, estabelecendo um sistema burocrático moderno?
De fato, essa questão há muito tempo atrai atenção. Yan Fu, Liang Qichao, Sun Yat-sen e Zhang Taiyan apontaram que o Ocidente não havia escapado do feudalismo, argumentando que instituições como o governo representativo eram frequentemente variantes de sistemas feudais. O funcionalismo público ocidental surgiu durante o desenvolvimento capitalista, inspirado pela China, como um desenvolvimento institucional "comprimido" — carente da resiliência da sedimentação histórica e de um holismo e sistematicidade espontâneos e plenamente maduros.
Consequentemente, os sistemas de serviço público e a construção do Estado no Ocidente não têm sido nem suficientes nem duradouros, com várias disfunções a emergir frequentemente. Nos últimos anos, à medida que o desenvolvimento económico e social do Ocidente estagnou e a sua hegemonia global se aproxima do fim, as deficiências congénitas das suas políticas de serviço público tornaram-se mais agudas, dando origem às cenas caóticas que descrevi inicialmente.
É claro que as mudanças gerais nas sociedades ocidentais são fundamentalmente impulsionadas pelas contradições internas do capitalismo. Mas, especificamente em relação à crise do funcionalismo público, ela é claramente moldada tanto pelas contradições fundamentais do capitalismo quanto pela confluência histórica de múltiplas forças. A proposição das “Bifurcações Caudine” que apresento pode capturar uma parte dessa confluência histórica. Se essa proposição se confirmar, poderá ajudar a explicar muitas questões. Portanto, convido a todos a se libertarem dos mitos que cercam as instituições ocidentais, a romperem com as armadilhas da teoria tradicional do funcionalismo público ocidental e a observarem, compreenderem, estudarem e diagnosticarem o desenvolvimento do funcionalismo público ocidental — e, de fato, de todo o sistema político — a partir de novas perspectivas. Isso nos ajudará a compreender os sistemas ocidentais de forma mais científica e racional, e também a enxergar com mais clareza qual caminho devemos seguir.
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