DOSSIÊ AMAZÔNIA - Concentração fundiária e grilagem no Pará

A Constituição Federal (art. 51 do ADCT) e a do estado do Pará (art. 15) determinaram a revisão da legalidade das titulações de terras realizadas a partir da metade do século passado, permitindo o combate à grilagem. Passadas duas décadas, nem o Congresso Nacional nem o estado do Pará cumpriram suas obrigações

por Girolamo Domenico Treccani 

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A apropriação de terras públicas na Amazônia continua uma realidade na qual milhões de hectares estão ilegalmente ocupados e matriculados. Na ausência de uma definição jurídica, adotaremos a seguinte: grilagem é “toda ação ilegal que objetiva a transferência de terras públicas para o patrimônio de terceiros”.1

O poder público pode atestar se alguém recebeu um título, mas não há estatísticas sistematizadas das informações sobre quantas e quais terras foram incorporadas ao patrimônio público; quantos títulos foram expedidos a particulares; para quem; qual seu tamanho; ou onde ficam as áreas que se incorporaram ao patrimônio particular. E o mais grave é a desconexão entre os papéis (documentos) e o que existe no chão.

Para responder a esse desafio, o Instituto de Terras do Pará (Iterpa) e o Incra celebraram em junho de 2008 um convênio que digitalizou mais de 4 milhões de folhas, que, inseridas no Sistema de Gerenciamento de Lotes, permitem pesquisar os dados dos beneficiários dos diferentes processos e visualizar os 34.188 imóveis que apresentam dados espaciais de localização.2

O caos fundiário está associado à violência no campo, como constatou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ)3 ao relacionar a grilagem aos conflitos pela posse da terra. A situação de conflito se agrava à medida que a “economia verde” se consolida pela entrada na Amazônia de biocombustíveis e a abertura do mercado de créditos de carbono, que permite aos “papéis podres”4 se valorizarem para servir de lastro a operações no mercado internacional: as investidas do agronegócio elevam a procura de terras. Por isso é fundamental associar o combate à grilagem com o limite da propriedade da terra.

Uma CPI da Câmara dos Deputados5 identificou 100 milhões de hectares de terra grilada no Brasil, a maioria na Amazônia, sendo os principais estados o Amazonas (55 milhões) e o Pará (31 milhões). Além disso, a comissão apurou que recursos públicos financiaram a grilagem e propiciaram o aumento dos conflitos.6

Nos últimos anos, o Poder Judiciário dos estados da Amazônia adotou medidas de combate à grilagem. No Amazonas, foram cancelados registros de 48.478.357,558 ha;7 no Pará, o Provimento n. 13/2006 determinou o bloqueio das matrículas que desobedeceram aos limites constitucionais de concessão de terras públicas.

Para auxiliar nas investigações, o Tribunal de Justiça do Estado do Pará (TJE-PA) criou a Comissão Permanente de Monitoramento, Estudo e Assessoramento das Questões Ligadas à Grilagem,8 a qual comprovou a existência de cerca de 6 mil registros imobiliários com áreas superiores aos limites constitucionais, cuja soma chega a ser 474.681.399,01 ha, quase quatro vezes a superfície do Pará (380,45%).

Considerando que o TJE-PA não aceitou cancelar administrativamente esses registros, a Comissão Pastoral da Terra recorreu ao CNJ, que determinou enfim seu cancelamento9 e permitiu a “requalificação” das matrículas que comprovassem respaldo em documentos válidos.10 Até maio de 2013 foram canceladas 3.168 matrículas com uma área total de 440.912.162,0433 ha e requalificadas 33 matrículas (124.462,1734 ha).

O Provimento n. 10/2012, do TJE-PA,que dispõe sobre o “Procedimento de Requalificação das Matrículas Canceladas pela decisão do Conselho Nacional de Justiça no Pedido de Providências n. 0001943-67.2009.2.00.0000, bem como sobre o Procedimento de Cancelamento de Matrículas de Imóveis Rurais, fundamentado em documentos falsos ou insubsistentes de áreas rurais, nos Cartórios do Registro de Imóveis nas Comarcas do Interior do Estado do Pará”, prevê a identificação das matrículas canceladas e a plotagem daquelas requalificadas.

Se os Cartórios de Registros de Imóveis apresentam dados inconsistentes, o controle exercido pelo Poder Executivo também apresenta graves distorções. Apesar de cerca de metade das terras paraenses não estar cadastrada no Incra, em 27 municípios a área cadastrada é superior à sua extensão territorial. Ou seja, “tem mais papel que terra”. (Ver tabela.)

Comparados esses dados, pode-se concluir que, se durante séculos a Amazônia foi considerada “terra sem dono”, hoje ela tem “donos até demais”.

A Portaria CNJ n. 46/2013 criou um grupo de trabalho para a modernização dos Cartórios de Registros de Imóveis. Essa iniciativa e a ação prevista no Provimento CNJ n. 18/2012, que institui a Central Notarial de Serviços Eletrônicos Compartilhados, são fundamentais para combater a grilagem. Mas os sistemas do CNJ devem dialogar com os do Incra, Terra Legal e Ministério do Meio Ambiente e com os sistemas estaduais.

O trabalho de unificação e análise dos documentos é o objetivo do Acordo de Cooperação Técnica que está sendo celebrado entre o Ministério Público, órgãos fundiários e ambientais, o Tribunal de Justiça do Pará e a Associação dos Notários e Registradores do Pará. O objetivo é digitalizar e especializar os documentos e sistematizá-los num único banco de dados, verificando a existência de sobreposições para solucioná-las por meio de uma Câmara Técnica de Conciliação.

A “pirataria fundiária” se beneficia da ausência de informações relativas à localização e utilização de milhões de hectares de terras devolutas. Assim, a União e os estados devem estabelecer parcerias para um cronograma de arrecadações.

Para elaborar as diferentes políticas públicas fundiárias e tributárias é necessário acelerar a introdução do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais, previsto na Lei n. 10.271/2001, unificando as bases do Incra e da Secretaria da Receita Federal, e disponibilizando-o para consulta pela internet.11

O cadastro fundiário deve ser associado ao Cadastro Ambiental Rural,12 a fim de permitir agregar informações sobre o detentor do imóvel e o uso que se faz deste, e integrar as dimensões fundiárias e ambientais.

É necessário criar um Sistema Nacional de Registros Públicos, por meio da integração dos sistemas estaduais, no qual devem constar os registros de todas as terras públicas e particulares, georreferenciadas e certificadas. Esse sistema deve ser gratuito e disponível na internet para favorecer a transparência e o acesso a todos.

A Constituição Federal (art. 51 do ADCT) e a do estado do Pará (art. 15) determinaram a revisão da legalidade das titulações de terras realizadas a partir da metade do século passado, permitindo o combate à grilagem. Passadas duas décadas, nem o Congresso Nacional nem o estado do Pará cumpriram suas obrigações.13

A complexidade da situação fundiária amazônica impõe uma ação integrada entre os diferentes órgãos estaduais e federais, e a Varredura Fundiária Territorial, que prioriza a atuação conjunta no âmbito municipal, pode ser um caminho.14 

Girolamo Domenico Treccani

Professor de Direito Agrário da Universidade Federal do Pará

Ilustração: Cordel Imagem / Sambaphoto

1  Incra, Livro branco da grilagem de terras no Brasil, Brasília, Ministério de Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário, 1999, p.12.

2  20.174 processos titulados apresentam dados espaciais insuficientes para plotagem.

3  Conselho Nacional de Justiça, “Relatório da comissão especial criada para investigar os cartórios de registros de imóveis de Altamira e Vitória do Xingu”, Brasília, 14 set. 2009.

4  Sindicatos acusam empresas de dendê de estar comprando todo e qualquer tipo de papel e tentando sua legalização junto aos órgãos fundiários.

5  Câmara dos Deputados, Ocupação das terras públicas na região amazônica. Relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito, Coordenação de Publicações, Brasília, 2002.

6  Idem, p.233 e 234.

7  Marinildes Costeira de Mendonça Lima, “Relatório das correições extraordinárias nos registros de terras rurais no estado do Amazonas”, Governo do Estado do Amazonas, Secretaria de Cultura Turismo e Desporto, Manaus, 2002, p.13-14.

8  TJE/PA, Portaria n. 271, de 31 janeiro de 2007.

9  Decisão do ministro Gilson Dipp, 16 ago. 2010.

10            A decisão da ministra Eliana Calmon, de 22 de setembro de 2010, determina que os cartórios notifiquem os interessados diretamente ou por meio do site do CNJ.

11            A Receita Federal rejeitou nossos pedidos de informações relativos aos seus cadastros alegando “sigilo fiscal”. Essa posição contradiz a Lei n. 12.527/2011, que regula o acesso a informações.

12            Ver Decreto Federal n. 7.830, de 17 de outubro de 2012.

13            Analisando os dados contidos no livro de Alceu Luis Castilho, Partido da Terra: como os políticos conquistam o território brasileiro, Contexto, São Paulo, 2012, percebe-se a grande quantidade de políticos que detém terras: será que o Congresso se dispõe a cumprir a Constituição?

14       O Decreto Estadual n. 739, de 29 de maio de 2013, determina que os “municípios verdes” cujo território esteja coberto pelo CAR-PA tenham prioridade na regularização fundiária e adota a varredura como instrumento de ação.