Superar o binarismo entre Estado e mercado exige enxergar a comunidade como o terceiro polo que costura infraestrutura pública, inovação privada e capital social — sem essa trama, o investimento vira enclave; com ela, o desenvolvimento ganha raízes locais
1.
O dualismo nos modelos institucionais brasileiros, segundo Carlos Henrique Vieira Santana e Marcela Nogueira Ferrario, ambos professores da UNILA, na pesquisa “Superando o Colonialismo Interno?”, refere-se, primordialmente, ao debate sobre as relações entre o Estado e a sociedade na formação das instituições e das mudanças políticas no país. Eles fazem uma análise espacial dos desembolsos do BNDES sobre a renda e o emprego nos municípios brasileiros entre 2002 e 2023.
Uma vertente clássica das Ciências Sociais interpreta o Estado brasileiro como uma instância dotada de autonomia relativa. Ela se sobrepõe a uma sociedade civil vista como “invertebrada” ou desorganizada.
Esse dualismo é analisado sob o conceito de modernização conservadora, no qual o Estado soluciona crises de legitimidade ao neutralizar elites reacionárias e construir um aparato burocrático hegemônico, sem as classes sociais conseguirem exercer hegemonia própria. A ferramenta para gerir esse dualismo teria sido o corporativismo, um sistema onde o Estado coordena verticalmente a representação de interesses.
Por meio dele, o Estado incorporou diversos atores (industriais, trabalhadores urbanos e classes médias) para garantir estabilidade política, enquanto as elites agrárias mantinham o controle sobre o campo, excluindo os trabalhadores rurais.
Para superar essa visão dualista de “Estado forte versus sociedade fraca”, parte da literatura propõe uma abordagem integrada. Essa visão identifica o formato institucional brasileiro como o resultado da articulação direta entre segmentos organizados da sociedade e o funcionamento das máquinas estatais.
Além do aspecto institucional, o relatório de pesquisa também menciona a “razão dualista” no campo econômico. Descreve a suposta separação entre um setor industrial “moderno” e um setor agrícola “atrasado”. No entanto, para críticos como Francisco de Oliveira, essa dualidade é aparente, existindo, na verdade, uma integração dialética onde o setor “atrasado” ajuda a financiar e manter o crescimento do setor “moderno”.
Para o desenvolvimento municipal, entre o reducionismo binário entre o Estado e o mercado como os agentes responsáveis, o terceiro incluído deve ser a comunidade de cada cidade do interior. Cabe pesquisar quais são as atividades atraentes do desenvolvimento e em quais setores se deve colocar o foco para multiplicar empregos e renda, além de levantar qual é a infraestrutura necessária. É responsabilidade exclusiva do governo federal e seus órgãos como o BNDES?
2.
A oposição binária Estado vs. mercado costuma ocultar um terceiro polo decisivo no desenvolvimento local: a comunidade organizada do território. Em cidades do interior, o desenvolvimento costuma emergir de sistemas locais de produção, onde interagem três vetores: (i) Estado provê infraestrutura, financiamento e regulação; (ii) mercado/empresas organizam investimento e inovação produtiva; (iii) comunidade local cria redes sociais, cooperativas, associações, identidade territorial e capacidade de coordenação.
Esse terceiro incluído (a comunidade) é crucial, porque o desenvolvimento municipal depende de capital social, conhecimento local e governança territorial. Sem isso, investimentos externos se tornam enclaves sem efeitos multiplicadores.
Para planejar quais atividades são mais atraentes para o desenvolvimento municipal, o critério central não deve ser apenas crescimento do PIB local, mas capacidade de gerar efeitos multiplicadores de emprego, renda e encadeamentos produtivos. Por exemplo, a agroindústria regional transforma a produção primária em produtos processados como laticínios, processamento de carnes, café especial, frutas processadas bioenergia. Apresenta as vantagens de ter alto impacto em cidades pequenas, conectar agricultura familiar e indústria, além de criar cadeias logísticas e serviços.
Também é possível criar indústrias leves e manufatura regional, especialmente aquelas com cadeias curtas e mercado interno: móveis, alimentos, têxtil, calçados, equipamentos agrícolas e materiais de construção. Esse tipo de indústria foi a base de vários polos regionais brasileiros como os exemplos históricos de Franca-SP e Nova Serrana-MG em calçados e Bento Gonçalves-RS em móveis.
Serviços intensivos em mão de obra são muito importantes para multiplicação rápida de emprego: saúde regional, educação superior, turismo, logística e construção civil. Hospitais regionais, universidades e centros técnicos têm grande efeito dinamizador.
Hoje, por meio de economia do conhecimento descentralizada, cidades médias podem desenvolver tecnologia agrícola, software, serviços digitais, centros de dados. Santa Rita do Sapucaí, localizada no sul de Minas Gerais (a 405 km de Belo Horizonte), é mundialmente conhecida como o “Vale da eletrônica”. Sua principal atividade econômica é a produção de eletrônicos, telecomunicações e informática, destacando-se como polo de tecnologia e inovação, com mais de 180 empresas e a primeira escola técnica de eletrônica da América Latina.
É possível também desenvolver o turismo territorial quando existe patrimônio natural ou cultural. Por exemplo, o ecoturismo, o turismo histórico, o turismo gastronômico e o turismo religioso geram empregos em muitos setores.
3.
O desenvolvimento local ocorre quando existem cadeias produtivas territoriais, não atividades isoladas. Como exemplos de setores estratégicos, para cidades do interior focar e multiplicar emprego e renda, em agroindústria e agricultura familiar, a cadeia típica é agricultura → processamento → logística → comércio → exportação.
Construção civil de habitações é um dos maiores multiplicadores econômicos porque emprega mão de obra local, ativa indústria de materiais e gera renda rapidamente. Serviços regionais estruturantes são oferecidos por hospitais, universidades, centros técnicos e comércio regional. Cidades concentradoras desses serviços, como Campinas, se tornam polos regionais.
Quanto à pequena indústria regional, clusters locais são decisivos. Eles dependem de Escolas Técnicas, fornecedores locais, crédito produtivo e cooperação empresarial.
O desenvolvimento territorial exige infraestrutura básica e logística. No caso de infraestrutura física: estradas e ferrovias, energia elétrica confiável, saneamento, habitação, internet de alta velocidade e centros logísticos. No caso de infraestrutura social: escolas técnicas, universidades regionais, hospitais e centros de pesquisa. Isso cria capital humano local. No caso de infraestrutura financeira: crédito produtivo, cooperativas de crédito e bancos regionais. Por isso, os bancos públicos federais – BNDES, BB, Caixa, BNB, Basa – por meio de crédito direcionado são fundamentais para o desenvolvimento regional.
Porém, o BNDES e o governo federal, em especial a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), não são suficientes, porque o desenvolvimento territorial exige arquitetura multinível. O governo federal tem papel-chave em grandes investimentos, crédito de longo prazo, política industrial e infraestrutura nacional.
Os estados, isto é, as unidades federativas, têm funções desenvolvimentistas por meio de Universidades estaduais, agências de desenvolvimento e infraestrutura regional. As prefeituras dos Municípios, embora muitas não tenham capacidade técnica para tanto, têm papel essencial no planejamento urbano, na política de solo, na criação de parques industriais e na capacitação profissional.
Como dito, entre o binarismo Estado versus mercado, o terceiro incluído é a comunidade ou a sociedade civil, entre outras instituições, cooperativas, associações empresariais, sindicatos e universidades locais. Sem esse capital social, o investimento público não gera desenvolvimento endógeno.
O verdadeiro “motor desse mecanismo” socioeconômico e político são os ecossistemas territoriais. O desenvolvimento municipal bem-sucedido geralmente envolve cinco elementos simultâneos: (a) base produtiva local; (b) instituições educacionais; (c) infraestrutura logística; (d) crédito produtivo; (e) governança comunitária. Esse conjunto forma o chamado de sistema produtivo local.
A lógica sistêmica do desenvolvimento local é representada pelo seguinte processo: comunidade organizada → identificação de vocações locais → arranjos produtivos locais → infraestrutura + crédito → cadeias produtivas → emprego + renda + arrecadação → reinvestimento local. Logo, desenvolvimento territorial é um fenômeno emergente de redes sociais, produtivas e institucionais.
O desenvolvimento municipal não resulta nem do mercado sozinho nem do Estado isoladamente. Ele surge da interação entre três polos: Estado (infraestrutura e financiamento), Empresas (produção e inovação) e Comunidade (coordenação territorial e capital social). Cidades bem-sucedidas em articular esses três elementos tendem a formar ecossistemas produtivos duráveis.
*Fernando Nogueira da Costa é professor titular do Instituto de Economia da Unicamp. Autor, entre outros livros, de Brasil dos bancos (EDUSP). [https://amzn.to/4dvKtBb]
"A leitura ilumina o espírito".
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