Mais de 23 anos depois de Lula assumir a presidência pela primeira vez, seu modo de governo continua um enigma não resolvido, pelo menos entre intelectuais de esquerda. Jones Manoel e David Deccache asseguram que o terceiro governo Lula é neoliberal, enquanto Marina Lacerda adverte que o risco do PT é tornar-se um gestor competente, porém conformista, inteiramente inserido no status quo neoliberal. Paulo Kliass mapeia avanços e contradições com a balança pendendo para o mesmo veredito. Gilberto Maringoni (2026) constata um “Lula contra Lula”, em que o presidente governante atrapalha o candidato combativo idealizado pelos pobres do país.
O próprio Lula parece concordar com seus críticos, ao discursar no evento da Mobilização Progressista Global em Barcelona: “O projeto neoliberal prometeu prosperidade e entregou fome, desigualdade e insegurança. Provocou crise atrás de crise. Ainda sim, nós sucumbimos à ortodoxia. Temos sido os gerentes das mazelas do neoliberalismo. Governos de esquerda ganham as eleições com discurso de esquerda e praticam austeridade. Abrem mão de políticas públicas em nome da governabilidade. Nós nos tornamos o sistema. Por isso, não surpreende agora que o outro lado se apresente agora como antissistema”.
O diagnóstico crítico não é unânime, pelo menos não em sua ausência de nuances. Em debate acalorado com Jones Manoel, Breno Altman insistiu no caráter híbrido do governo: um socialdesenvolvimentismo limitado pelo neoliberalismo, a ser criticado e, ao mesmo tempo, defendido contra a extrema direita. Altman, contudo, enxergava o governo como representante inequívoco do interesse dos trabalhadores contra a burguesia, o que, a meu ver, inviabiliza o entendimento dos conflitos internos ao governo.
O mesmo problema, em registro mais acadêmico, fragilizava a tese de André Singer a respeito do “lulismo”. Para ele, tanto as políticas de estímulo e direcionamento do crescimento econômico quanto as políticas que o limitavam para conter a inflação resultavam de demandas contraditórias oriundas da camada popular que o lulismo representaria: não o conjunto das classes trabalhadoras como quer Breno Altman, mas apenas o subproletariado.
Apresentei de outra maneira essa mesma leitura – o terceiro governo Lula como combinação contraditória entre socialdesenvolvimentismo e neoliberalismo, a ser criticada e defendida ao mesmo tempo – pela primeira vez em entrevista ao próprio programa 20 minutos em novembro de 2023, embora tenha expressado a mesma opinião sobre os governos do PT em artigo acadêmico mais de uma década antes e em outras ocasiões.
O que faltava à minha entrevista (e às intervenções de Breno Altman) é a teorização e evidências sistemáticas sobre o campo de jogo e a relação entre frações de classe e grupos políticos que explica por que as duas faces (socialdesenvolvimentismo e neoliberalismo) coexistem no terceiro governo Lula, em vez de apenas constatar que coexistem. É isso que tento oferecer adiante, ainda que preliminarmente dado o escopo já excessivo para um site: advirto que se trata de um “textão” que antecipa argumentos de um livro.
Armando Boito foi além de Breno Altman e respondeu aos críticos do governo Lula, em artigo recente, publicado no site A Terra é Redonda, com aportes teóricos na tradição de Nicos Poulantzas, que Lula 3 não é um governo neoliberal e sim neodesenvolvimentista, como teriam sido Lula 1 e Lula 2. Na mesma tradição, Luiz Filgueiras replica que o governo administra, sem romper, o padrão de desenvolvimento liberal-periférico instalado nos anos 1990.
Paulo Nogueira Batista Jr. não vê mudança relevante na política do Banco Central nomeado por Lula em relação à gestão do neoliberal Roberto Campos Neto – e qualifica a política de juros de desastre. Bresser-Pereira chega a chamar o presidente do Banco Central, Gabriel Galípolo, de “traidor”. O Banco Central, sabemos, é independente, mas a nomeação de Gabriel Galípolo foi patrocinada pelo então ministro da Fazenda Fernando Haddad, que não apenas teve Gabriel Galípolo como seu secretário-executivo, como determinou a preservação de uma meta de inflação sugerida pelo governo de Jair Bolsonaro, de 3%, que – no mínimo – funciona como álibi para uma política de juros estratosférica.
É evidente que esse debate não tem apenas interesse analítico e acadêmico, mas forte interesse político. Caso se caracterize o governo Lula como neoliberal, é possível alegar que não se deve apoiá-lo, sendo necessário encontrar uma alternativa à sua esquerda. Autores que defendem apoiá-lo contra a alternativa de extrema-direita, por sua vez, tendem a rejeitar a caracterização neoliberal e a enfatizar as dimensões antineoliberais do governo – vinculadas ao esforço de redistribuição de renda e ao apoio a empresários nacionais que enfrentam a concorrência de grandes empresas internacionais amparadas pelas potências imperiais.
O resultado é que as interpretações se polarizam em campos duais: de um lado, a denúncia do caráter neoliberal do governo; de outro, a defesa de que ele deve ser apoiado perante a ameaça neoliberal e neofascista representada pelo bolsonarismo, exatamente porque implementa políticas distributivas e desenvolvimentistas.
Considero necessário superar o dualismo, assumindo mais uma vez a existência de dimensões neoliberais e social-desenvolvimentistas no terceiro governo Lula. Venho defendendo essa tese pelo menos desde 2012 como sendo a composição característica dos governos do PT desde o primeiro mandato, ainda que a forma dessa composição se modifique ao longo do tempo, em função da conjuntura econômica e política e da correlação de forças sociais.
A acusação de neoliberalismo homogêneo entre o governo Lula e a oposição de direita tem um efeito colateral perverso: o neoliberalismo não aparecerá tão ameaçador assim perante parte da opinião pública que ouve a acusação, acredita nela e gosta dos governos do PT, mas é incapaz de entender a ameaça a direitos sociais que a radicalização do neoliberalismo teria com a vitória da oposição de direita. Se o neoliberalismo já é o que temos, como convencer cidadãos a votar contra o neoliberalismo que denunciamos ser a política econômica do bolsonarismo por trás da guerra cultural?
Já a tese de que o governo resiste bravamente ao neoliberalismo nos desarma para identificar e enfrentar as conciliações – e mesmo adesões ativas – ao neoliberalismo que estão presentes no núcleo da política macroeconômica do governo Lula e que são responsáveis por enfraquecer o próprio projeto que os apoiadores do governo Lula dizem que ele encarna.
O que a tese da homogeneidade neoliberal acerta – e por que é unilateral
Os indícios mobilizados pelos críticos da dimensão neoliberal do governo Lula existem e não podem ser varridos para baixo do tapete. A proposta do novo arcabouço fiscal, a definição de metas de superavit primário restritivas, as iniciativas voltadas a reduzir gastos com o BPC e excluir beneficiários, o pente-fino nas contas do Bolsa Família, a nova política salarial que limita o crescimento real do salário mínimo a 2,5% ao ano – infelizmente menos do que o salário mínimo cresceu, em média, no governo Fernando Henrique Cardoso –, a meta de inflação de 3%, a taxa de juros fixada muito acima do risco-país e da média de países subdesenvolvidos com menos reservas cambiais que o Brasil, a defesa ativa do acordo Mercosul-União Europeia em benefício dos exportadores agrícolas e em prejuízo do desenvolvimento industrial, as declarações do presidente Lula de que não deseja um Estado produtor e sim um Estado regulador: tudo isso compõe uma face efetivamente neoliberal do governo, atestada por documentos do próprio Ministério da Fazenda (2026) ao justificar a política fiscal do terceiro governo Lula como um esforço de colaboração com a política monetária do Banco Central e declarações de Fernando Haddad de que deveria ter implementado ainda maior austeridade a partir de 2024.
Contudo, a leitura que daí extrai a homogeneidade neoliberal comete um erro simétrico: subestima dimensões materiais e institucionais que não são neoliberais. A recomposição real do salário mínimo no início do mandato, o Minha Casa Minha Vida, o Pé-de-Meia, o Gás do Povo, a retomada da política industrial com a Nova Indústria Brasil, o papel mais ativo do BNDES, as compras governamentais com preferência nacional, o conteúdo local na cadeia do petróleo e gás, a diplomacia dos BRICS e da desdolarização, a adesão – tardia, mas real – à luta contra a escala 6×1 puxada desde baixo: tudo isso compõe uma política efetivamente distinta da de Michel Temer e Jair Bolsonaro.
Tratar essas políticas como propaganda, reduzindo o governo ao seu eixo fiscal-monetário, impede de captar a contradição real do arranjo e produz um diagnóstico politicamente ineficaz: se Lula 3 é apenas neoliberalismo com outro nome, não há razões econômicas e sociais para defendê-lo frente à alternativa do neoliberalismo autoritário.
O que Armando Boito acerta – e o que sua tipologia deixa de fora
Se esses fatos são suficientes para refutar a caracterização do governo como puramente neoliberal, eles não bastam para sustentar a interpretação oposta. Armando Boito caracteriza o terceiro governo Lula como neodesenvolvimentista mobilizando a distinção entre política governamental e modelo de capitalismo para definir o neodesenvolvimentismo como o desenvolvimentismo possível dentro do modelo neoliberal.
Armando Boito usa, indistintamente, os conceitos de modelo capitalista, modelo econômico e modelo de acumulação para se referir à mesma invariante que seria administrada por governos que executam diferentes políticas, sendo por isso que um governo “neodesenvolvimentista” como o de Lula pode administrar o modelo neoliberal e os governos de Eurico Gaspar Dutra e Café Filho (presumidamente liberais) puderam administrar o modelo desenvolvimentista.
O aporte é interessante para orientar a pesquisa sobre as formas diferentes de administração do modelo neoliberal e, como já disse várias vezes, a contribuição de Armando Boito é incontornável para entendermos a política brasileira contemporânea com profundidade. Contudo, a separação rígida entre modelo e política não se sustenta nem teórica nem empiricamente.
Primeiro, um modelo de capitalismo não se reproduz sozinho, mas, a meu ver, inclui uma certa forma de Estado e um certo tipo de política de Estado de que depende para se reproduzir, assim como as ideologias que justificam o conjunto. O próprio Armando Boito afirma que o modelo desenvolvimentista tinha um “objetivo”: a industrialização. Ora, ter um objetivo é um atributo que não deve ter um registro apenas no plano do modelo de acumulação, exigindo considerarmos as políticas econômicas e os valores ideológicos intrínsecos às políticas de Estado inerentes à reprodução do modelo, e trazer essas políticas e esses valores para a própria conceituação do modelo.
É por isso que prefiro continuar usando o termo socialdesenvolvimentismo para designar a ideologia de economia política e a prática que inspira nos governos liderados pelo PT, dimensão ideológica essa que o conceito de “neodesenvolvimentismo” não define sequer como negação ao desenvolvimentismo clássico.
Ao ser equiparado por Armando Boito com modelo econômico e modelo de acumulação, o modelo de capitalismo é conceituado com reducionismo econômico para excluir a forma de Estado, a política de Estado e suas ideologias. Se seguirmos Louis Althusser ou Nancy Fraser para teorizar o capitalismo sem reducionismo econômico, um modelo capitalista tampouco pode ser definido unicamente com base em variáveis econômicas (modelo econômico, modelo de acumulação) separadas de características da forma de Estado, de política de Estado e de ideologia política. Em níveis mais concretos, outras variáveis podem ser incorporadas para entender a estrutura e a dinâmica de modelos particulares.
A fragilidade teórica da distinção rígida entre modelo econômico e política econômica se revela como o próprio Armando Boito a desrespeita ao aplicá-la na caracterização do modelo desenvolvimentista. Aí, ele alude não a características estruturais do modelo de acumulação, mas a características comuns da política econômica executada pelos diversos governos do período (com diferentes intensidades e combinações) a despeito das diversas coalizões sociais que pilotavam e das outras políticas públicas que promoviam: protecionismo, financiamento público, investimentos estatais, por exemplo.
Contudo, outras políticas econômicas que ele alega caracterizarem o modelo desenvolvimentista, como centralização do câmbio e regulação protetiva do mercado de trabalho, não foram promovidas por todos os governos do período a despeito da forma de Estado herdada.
Por sua vez, outras políticas econômicas que Armando Boito alega só caracterizarem a adesão ativa dos governos neoliberais à “novíssima dependência” (abertura comercial e financeira) são características invariantes do modelo neoliberal no Brasil. Assim como a política macroeconômica que Armando Boito sequer menciona – metas de inflação e superávit primário “austeras”, apreciação cambial para estimular importações baratas de bens, serviços e capitais – elas são políticas que mesmo os governos liderados pelo PT mantiveram ativamente, com a devida justificação ideológica operada por ministros do governo e, às vezes, até pelo presidente Lula (como entender as finanças públicas como finanças domésticas, ou alegar que o Estado deve preferencialmente regular e não produzir).
Não é sequer possível dizer que os governos do PT sempre operaram essas políticas com menos intensidade. Gabriel Galípolo executa uma política de juros mais austera que a de Roberto Campos Neto, e admite uma volatilidade cambial muito superior à de Henrique Meirelles no primeiro mandato de Lula, embora tenha um colchão de reservas cambiais muito vezes maior. A partir de 2003, Pallocci e equipe aumentaram ano a ano as metas de superavit primário muito depois de superado o risco de uma fuga de capitais catastrófica até serem derrotados por Dilma Rousseff, a líder do campo socialdesenvolvimentista, quando pretenderam fazer o que nenhum governo liderado pela direita tentou no Brasil: assegurar o déficit nominal zero, ou seja, gerar um superávit primário no tamanho necessário para compensar todo o gasto com juros da dívida pública!
Isso não terminou em 2005 com a vitória de Dilma Rousseff sobre Antonio Palocci. Pelo menos até um texto escrito bem depois dessa vitória, Armando Boito (2010) ainda considerava a conta de juros cobrada pela política monetária de Henrique Meirelles como prova do caráter neoliberal do governo Lula. Se essa caracterização era excessiva, o outro polo que passaria a defender também é, sobretudo se abstrai os constrangimentos que as políticas macroeconômicas executadas pelo governo continuaram exercendo sobre qualquer política “neodesenvolvimentista” executada no período: ou o novo arcabouço fiscal – defendido ativamente pelo ministro Fernando Haddad – já não inviabilizou a regra de elevação do salário mínimo e a capitalização de empresas estatais que foram essenciais para o crescimento econômico nos primeiros mandatos de Lula?
Ademais, a abertura financeira foi aprofundada e consolidada institucionalmente nos primeiros governos de Lula que, aliás, consideravam fundamental converter o Brasil em “investment-grade” junto às agências de classificação de risco. Anos depois da comemoração ao obter esse título em 2008, mantê-lo foi a justificativa pública para a política de austeridade encomendada a Joaquim Levy depois da eleição de 2014.
Como outras políticas, a abertura comercial sofreu reversões parciais e temporárias, nunca integrais e duradouras, a despeito da justificação do protecionismo pelo socialdesenvolvimentismo e do atendimento a demandas protecionistas setoriais que não são feitas apenas por empresários nacionais – como pelas filiais automobilísticas ocidentais preocupadas com a concorrência das asiáticas desde a década de 1990.
No terceiro governo, a celebração do Acordo Mercosul-União Europeia por Lula é uma reviravolta em relação à posição original do primeiro mandato (mais preocupado com os riscos à indústria de transformação), mas mesmo a proposta brasileira de uma “grande barganha” durante a Rodada Doha da Organização Mundial do Comércio, em 2005, já havia sido criticada pelas delegações da Índia e da Argentina como uma traição à coalizão pelo desenvolvimento.
Isso, é claro, se explica pela força econômica e política do agronegócio, que só cresceu desde 2005, a ponto de Lula ter afirmado em 2025 que “já não é quebra-galho trabalhar com o agronegócio. Virou o principal negócio do Brasil”. Atender à pressão política de exportadores locais de produtos primários por subsídios e tratados comerciais feitos às custas do projeto de reindustrialização que está no centro da ideologia socialdesenvolvimentista (como veremos) seria suficiente para negar a existência de dimensões neoliberais nas políticas econômicas de um governo presumidamente antineoliberal?
[A resposta à questão abrirá o próximo artigo da série]
[As referências serão publicadas ao final do último artigo]
*Pedro Paulo Zahluth Bastos é professor titular do Instituto de Economia da Unicamp. Autor, entre outros livros, de A era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade (Unesp) [https://amzn.to/3RxhzIe].
"A leitura ilumina o espírito".
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