Agricultores lavram um campo em Cusco, no Peru, em novembro.Paul Gambin/Bloomberg via Getty Images
As economias da região ainda giram em torno de commodities e serviços de baixa produtividade. Um melhor planejamento pode ajudar.
BUENOS AIRES — A América Latina conhece bem a receita: Abrir a economia. Expor as empresas à concorrência. Deixar as mais fracas desaparecerem. Realocar mão de obra e capital. Crescer mais rápido.
O que geralmente permanece vago é o que vem a seguir.
Quais setores assumem o controle? Quais atividades absorvem mão de obra, geram exportações e sustentam a renda da classe média? A eficiência pode eliminar distorções. Ela não constrói, por si só, uma nova estrutura produtiva.
A América Latina sabe disso, porque muitos países liberalizaram suas economias nos últimos 30 anos. Desregulamentaram, reduziram barreiras e expuseram as empresas à concorrência global. No entanto, a transformação prometida permanece incompleta. Segundo a CEPAL , os recursos naturais e os produtos manufaturados baseados em recursos naturais ainda representam mais de 70% das exportações da América do Sul e mais de 50% das da América Central. A composição das exportações ainda é predominantemente influenciada por recursos naturais.
O debate ganhou renovada urgência num momento em que uma nova onda de governos latino-americanos tenta reanimar suas economias, que se recuperam de um período de crescimento econômico decepcionante . Embora as recentes perturbações em outras partes do mundo, principalmente no Oriente Médio , tenham chamado a atenção para a relativa estabilidade geopolítica e a riqueza em commodities da nossa região, do petróleo à soja e ao minério de ferro, a história sugere que essas vantagens, por si só, não serão suficientes para produzir o salto significativo no desenvolvimento que os cidadãos de nossas nações exigem.
Nada disso significa que o caso contra a liberalização esteja encerrado. Sugere, sim, que o "tratamento de choque" por si só não é suficiente. A segunda metade da história da liberalização ainda está por ser escrita.
Jogando com a mão mais fraca.
Por que a riqueza em recursos naturais da América Latina não é suficiente para construir economias prósperas? Afinal, a Austrália e o Canadá começaram com perfis semelhantes. O problema é aritmético: esses dois países possuem muito mais riqueza natural em relação ao número de pessoas que precisam sustentar. As maiores economias da América Latina não têm essa vantagem.
O mesmo problema se repete no capital humano. A região não carece de habilidades. Possui universidades, engenheiros, gestores e profissionais. O que lhe falta, em muitas de suas maiores economias, é a profundidade e o dinamismo necessários para construir novos bens comercializáveis em larga escala. Essa é a comparação que importa.
A tabela acima deixa a restrição clara. As economias de referência, com seus recursos naturais, combinam uma riqueza per capita muito maior com uma base de habilidades muito mais sólida. A maioria das maiores economias latino-americanas fica bem atrás delas em ambos os aspectos. O Chile é a exceção regional, mais próximo em termos de educação e um pouco mais forte em riqueza natural per capita, embora ainda esteja longe da Austrália ou do Canadá. Argentina, Brasil e Colômbia ocupam uma posição muito mais frágil.
Para ir além da especialização baseada em recursos, é necessário um conjunto de competências mais amplo do que a maioria da região conseguiu desenvolver até agora. As tendências não são nada animadoras, mostrando pouca ou nenhuma convergência nessa direção.
Embora a América Latina esteja de fato se beneficiando de um novo ciclo de demanda por suas commodities, a dura realidade é que os recursos naturais não geram empregos em massa. Mineração, petróleo e gás são atividades que exigem grande investimento de capital. A agricultura moderna é altamente mecanizada. Esses setores podem gerar receitas de exportação, aluguéis e renda fiscal. Mas não criam um grande número de empregos.
A Argentina ilustra o problema de forma clara. De acordo com os dados de emprego do Banco Mundial, cerca de 72% dos empregos estão no setor de serviços, enquanto a agricultura representa apenas 7% e a indústria, em sentido amplo — incluindo construção, mineração e serviços públicos —, cerca de 21%. Em outras palavras, os setores mais diretamente ligados à vantagem comparativa da Argentina em recursos naturais empregam apenas uma pequena parcela da força de trabalho. A Argentina não é uma exceção nesse aspecto. O Brasil apresenta um perfil muito semelhante, e a Colômbia combina o mesmo perfil com forte presença do setor de serviços com uma força de trabalho agrícola maior e uma base industrial um pouco menor.
Se retirarmos a riqueza em recursos naturais per capita da Austrália e sua base de capital humano, o que resta é uma Austrália pobre: uma economia dependente de recursos naturais que pode parecer mais limpa e eficiente do que o status quo, mas que carece daquilo que tornava a Austrália original próspera. Eficiência não é um plano de desenvolvimento.
A industrialização é um sonho eterno.
A objeção óbvia é: por que não proteger a base industrial existente? A América Latina já tentou. A substituição de importações gerou algum aprofundamento industrial, mas também um setor manufatureiro protegido e de alto custo, que dependia de proteção contínua para sobreviver. A lição foi que a proteção sem um caminho crível para a competitividade tende a preservar as empresas em vez de desenvolver capacidades — ao custo de crises na balança de pagamentos.
Se um país se abre e as empresas menos produtivas e protegidas desaparecem, a mão de obra tem apenas algumas opções: novos bens comercializáveis, setores de recursos naturais ou serviços domésticos. A primeira opção é a que os defensores da liberalização geralmente têm em mente. A segunda é limitada pela natureza intensiva em capital do setor. A terceira é o que acontece quando as duas primeiras são insuficientes.
Para grande parte da América Latina, o destino comum dos últimos anos tem sido uma economia mais restrita, construída em torno de recursos naturais, algum processamento a partir deles e um amplo – e cada vez mais informal – setor de serviços domésticos. Isso pode gerar exportações e divisas. Pode até estabilizar a macroeconomia por um tempo. O que não cria automaticamente é uma ampla base de bens comercializáveis que absorvam mão de obra.
Este modelo também gera claras rupturas sociais e políticas. Quando a mão de obra deslocada da indústria é absorvida por serviços de baixa produtividade, o resultado não tem sido uma simples realocação setorial. Mais frequentemente, resulta em uma deterioração da qualidade do emprego: mais informalidade, salários mais baixos e o desperdício parcial de habilidades adquiridas em atividades mais complexas. Um ex-mecânico que acaba dirigindo para entregas ou vendendo informalmente ainda está empregado. Mas a economia não apenas realocou a mão de obra; ela também a desqualificou — e isso acarreta um custo para o crescimento. À medida que os trabalhadores migram de atividades mais complexas para empregos de menor produtividade, a economia perde habilidades, enfraquece o aprendizado prático e reduz a base a partir da qual futuros ganhos de produtividade podem surgir.
Os serviços em si não são o problema. Eles sempre se expandem à medida que as economias se urbanizam e a renda aumenta. O problema é que a maioria dos serviços não é automaticamente comercializável, escalável ou suficientemente produtiva para substituir uma base industrial perdida. Varejo, transporte, serviços pessoais, intermediação informal e serviços empresariais de baixo custo podem absorver mão de obra. No entanto, eles geralmente não sustentam o dinamismo das exportações nem a convergência de produtividade de forma contínua.
Alguns serviços podem se tornar verdadeiros setores de exportação. A Índia e as Filipinas os construíram. Partes da Europa Oriental também. Mas essas transições não começaram apenas com cortes de tarifas. Elas se basearam em habilidades técnicas, infraestrutura confiável e integração sustentada à demanda externa. Bangalore cresceu em torno de talentos da engenharia e uma grande oferta de graduados que falavam inglês. Manila se beneficiou de uma vasta força de trabalho no setor de serviços e da integração direta em redes globais de apoio administrativo. Esses ecossistemas levaram anos para se formar.
O turismo é um dos raros setores de serviços que consegue fazer as três coisas: gerar divisas, criar um grande número de empregos e apoiar a valorização local. Países como Espanha, Grécia e Portugal construíram importantes setores de exportação em torno dele, e partes da América Latina — do México ao Caribe — fizeram o mesmo.
Mas o turismo depende fortemente da geografia, da infraestrutura, da conectividade e da segurança, e tende a se concentrar em um número limitado de destinos. Pode ser um poderoso complemento ao desenvolvimento, mas é improvável que ofereça uma solução escalável para as economias maiores e mais urbanizadas da região. Pode ser considerado um setor atípico: insuficiente por si só para sustentar estratégias produtivas na maioria das economias, principalmente se toda uma região apostar nele simultaneamente.
É por isso que a resposta padrão — “os serviços assumirão o controle” — não é suficiente.
A exploração de recursos naturais não é uma “maldição”. Mas pode dificultar a solução do problema. Os lucros inesperados com as exportações aumentam os gastos, elevam os salários e os preços de bens não comercializáveis e enfraquecem a competitividade de outros bens comercializáveis. Em países com moeda própria, isso geralmente se manifesta por meio da valorização cambial. Em economias dolarizadas, ocorre por meio da inflação interna e do aumento dos custos. O Equador é um bom exemplo: durante o boom do petróleo, a competitividade deteriorou-se mesmo sem um canal de câmbio nominal. A dolarização mudou a forma do ajuste, não sua essência.
Portanto, este não é um debate sobre regimes cambiais, nem sobre se a abertura é inerentemente desejável. Trata-se do que a abertura pode realisticamente alcançar na ausência de uma estratégia produtiva mais ampla.
Na manhã seguinte
A região passou décadas ouvindo a parte da história da liberalização que trata da purificação do meio. Mas é evidente que a segunda metade dessa história não pode ser deixada apenas para a competição. Se a América Latina quer algo mais abrangente do que um núcleo de recursos naturais somado a uma grande economia de serviços de baixa produtividade, precisa construir ativamente as condições necessárias para um modelo alternativo.
A resposta, portanto, reside em uma estratégia de duas frentes: um governo que liberalize, mas que também seja catalisador — focado não em proteger empresas já estabelecidas, mas em atrair investimentos privados onde a região ainda tem espaço para desenvolver capacidades comercializáveis. Isso significa logística, confiabilidade energética, infraestrutura digital e ecossistemas de negócios que permitam às empresas crescerem em serviços, agrotecnologia, saúde e insumos verdes, por exemplo. Significa tecnologias ligadas à base de recursos da região. Significa políticas para expandir o emprego formal e desenvolver as habilidades que esses setores demandam, apoiadas por regras, instituições e recursos claros.
A verdadeira divisão na política atual, portanto, reside entre uma abertura que simplesmente limpa a estrutura existente e outra que ajuda a criar a próxima. A América Latina possui iniciativa privada, mas com muita frequência carece das condições que induzem o investimento privado a se deslocar para novos territórios produtivos.
Quando a liberalização entrar em vigor, a questão permanece: para o que exatamente a América Latina está se abrindo? Esse é o desafio de crescimento da nossa região nesta nova era de possibilidades.
SOBRE O AUTOR
Eduardo Levy Yeyati
Levy Yeyati, ex-economista-chefe do Banco Central da Argentina, é pesquisador sênior da Brookings Institution e professor titular da Universidade Torcuato di Tella, em Buenos Aires. Ele é membro do conselho editorial da AQ.
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