As sanções econômicas dos EUA, ao invés de isolar o Irã, impulsionaram sua reorientação estratégica para o Leste, revelando as contradições de uma ordem imperial que, ao punir, acaba por fomentar as próprias resistências que busca conter
Nos últimos 20 anos, as sanções econômicas passaram a ser um instrumento fundamental da política externa americana, sendo regularmente utilizadas tanto por democratas quanto por republicanos. Em outubro de 2024, seis Estados – Cuba, Irã, Coreia do Norte, Rússia e Síria – estavam sob sanções abrangentes, enquanto outras 17 estavam sujeitas a sanções direcionadas.
A utilização de sanções alcançou seu ápice no primeiro mandato de Donald Trump (2017–2021) e se intensificou durante a administração de Joe Biden (2021–2025), que implementou mais de 7 mil novas sanções, elevando o total para 9.421 em 2021. Em 2000, o número de sanções ativas impostas pelos EUA era de 912 – dez vezes menor do que em 2021 (Sabatini 2025).
As sanções econômicas podem ser compreendidas como ferramentas de estabelecimento de uma ordem de caráter imperial, consolidando um sistema mundial que favorece os interesses dos EUA, ao penalizar agentes contra-hegemônicos. Esse mecanismo punitivo atua, sobretudo, mediante a limitação progressiva do acesso a recursos financeiros, mercados e tecnologia, elevando, dessa forma, o custo para contestar a supremacia dos EUA.
Os países que mais abertamente desafiam a ordem internacional liberal são os que estão mais expostos a essa coerção. Nenhum deles, no entanto, o fez de maneira tão persistente ou suportou seus custos por tanto tempo quanto o Irã.
O artigo pretende abordar a forma pela qual o Estado sancionado se adapta e reorienta seu comportamento no cenário internacional em resposta a tais pressões; isso é, como o Irã respondeu, em nível internacional, às sanções econômicas dos EUA na última década? O que possibilitou ao Irã não sucumbir à intensidade das sanções?
Argumentamos que, ao contrário das expectativas dos EUA de que o isolamento diplomático e a intensificação das sanções levariam à mudança de regime no Irã, essas medidas estimularam a adoção de uma política externa iraniana mais assertiva, evidenciada pela estratégia de “Olhar para o Leste”.
Inferimos que a aproximação com a China reflete tanto uma estratégia de sobrevivência do regime quanto um reposicionamento mais amplo dentro de uma ordem mundial em mudança, em que a erosão da primazia dos EUA abre espaço para alinhamentos alternativos e, consequentemente, novas possibilidades para reordenamento mundial.
Sanções e ordem mundial multiplex
Acharya, Estevadeordal e Goodman (2023) argumentam que a ordem mundial não pode ser compreendida como multipolar, definida pela capacidade material de alguns Estados dominantes, mas multicêntrica e pluralista, apesar da persistência das assimetrias de poder. O elemento chave dessa ordem mundial multiplex é a capacidade de atores estatais e não estatais de organizar mecanismos diversos e descentralizados de cooperação, como os BRICS.
A natureza da cooperação na ordem mundial multiplex tornou-se “mais pluralizada”, apresentando uma série de arranjos bilaterais, plurilaterais e especialmente regionais que não são necessariamente parte do sistema da ONU. Isso indica que a cooperação global se tornou menos hegemônica e mais impulsionada por lideranças regionais em torno de questões específicas, em contraste com a orquestração exclusiva por instituições centradas nos EUA e aliados ocidentais.
A expansão de mecanismos multilaterais alternativos, como os BRICS, que recentemente adicionaram o Irã e os Emirados Árabes Unidos (EAU), exemplifica essa tendência. Nesse cenário, a proliferação de novos atores e organismos regionais capazes de fornecer bens públicos e organizar a cooperação marca uma ruptura com a ordem internacional liberal do pós-Guerra Fria.
A contínua dependência dos EUA de sanções como uma ferramenta de política externa deve ser reconsiderada dentro do quadro de uma ordem mundial multiplex. Por um lado, as sanções são ferramentas usadas para sustentar a posição dominante dos EUA no sistema internacional. Por outro lado, a resposta do Irã reflete uma estratégia de desafio a essa ordem. Em vez de se alinhar ou ser cooptado pela ordem liberal liderada pelos EUA, o Irã respondeu forjando redes econômicas e diplomáticas alternativas.
Entendemos que o quadro da ordem mundial multiplex permite uma compreensão mais apropriada dos realinhamentos da política externa do Irã, com atores estatais e não estatais, em resposta às sanções econômicas dos EUA. Nesse enquadramento, o fortalecimento de laços com a China e a integração aos BRICS visam aumentar sua influência em um sistema global fragmentado.
Sanções dos EUA ao Irã
As primeiras sanções dos EUA contra o Irã foram impostas na década de 1950, após a nacionalização do petróleo iraniano por Mosaddegh em 1951. Elas foram levantadas após o golpe patrocinado pelos EUA e Reino Unido contra Mosaddegh e a instalação do governo autocrático de Mohammad Reza Shah Pahlavi, em 1953, que manteve a dominação das empresas petrolíferas ocidentais e abriu caminho para a influência direta dos EUA sobre o país.
Após a revolução em 1979 e a crise de reféns na Embaixada dos EUA, os EUA impuseram um embargo comercial e congelaram US$ 2 bilhões em ativos iranianos. Embora as sanções tenham sido levantadas em 1981, foram reinstauradas em 1984 durante a Guerra Irã-Iraque, abrangendo um embargo de armas e a designação do Irã como patrocinador do terrorismo. Uma escalada significativa ocorreu em 1996, quando a Lei de Sanções Irã-Líbia foi aprovada, penalizando entidades que investissem no setor de petróleo do Irã sob a justificativa de combater o terrorismo. Isso marcou a institucionalização de sanções secundárias direcionadas a empresas não americanas envolvidas com o Irã.
Com Bush (2001-2009), a política dos EUA em relação ao Oriente Médio tornou-se muito mais militarizada à luz da Guerra Global contra o Terrorismo, que resultou nas guerras no Afeganistão e no Iraque, os dois vizinhos fronteiriços do Irã. Nesse contexto, em que estava o Irã, um país literalmente cercado, as sanções foram cada vez mais impostas extraterritorialmente por meio de medidas secundárias, visando entidades que fazem negócios com o Irã. A partir de 2006, sanções multilaterais, como as do Conselho de Segurança da ONU, foram direcionadas ao programa nuclear do Irã.
A presidência de Barack Obama (2009–2017) inicialmente utilizou sanções mais rigorosas como um precursor para a recalibração diplomática no Oriente Médio. Uma Lei de Sanções Abrangentes ao Irã, de 2010, tornou as sanções secundárias uma ferramenta central da política externa dos EUA, usada para punir bancos e empresas estrangeiras que lidam com o Irã. Essa abordagem coercitiva levou à sanção de 25 entidades estrangeiras envolvidas nos setores de energia, transporte marítimo e bancário do Irã.
Ao mesmo tempo, principalmente após as revoltas árabes de 2010 e suas consequências – como a guerra civil na Síria e o surgimento do Estado Islâmico no Iraque e no Levante (ISIS) –, Barack Obama envolveu-se em negociações diplomáticas com o Irã para aliviar as sanções. Essa mudança culminou no JCPOA, o acordo nuclear assinado em 2015 entre o Irã e os EUA, China, França, Alemanha, Rússia e Reino Unido.
Quando o JCPOA entrou em vigor, mais de 700 alvos de sanções foram removidos da lista. No entanto, foram levantadas majoritariamente as sanções secundárias. Os efeitos foram imediatos: o PIB do Irã cresceu 12,5% em 2016 (Eineman 2020), e o comércio com a União Europeia foi restabelecido, embora algumas sanções relacionadas a armas permanecessem em vigor.
A administração de Donald Trump encerrou abruptamente o acordo nuclear em 2018, retirando-se do JCPOA e impondo sanções abrangentes. Em 2020, o Irã representou 43% de todas as designações dos EUA, um aumento em relação aos 27% em 2019. Como consequência econômica, o PIB do Irã contraiu 5,4% em 2018 e 7,6% em 2019. Até outubro de 2019, as exportações de petróleo do Irã haviam despencado em mais de 95% em comparação com os níveis da era do JCPOA.
A campanha de “máxima pressão” da administração de Donald Trump marcou um ponto de virada nas relações entre os EUA e o Irã. Os EUA designaram o Corpo da Guarda Revolucionária do Irã como uma organização terrorista em 2019 e mataram o Major-General Qassem Soleimani em 2020. Donald Trump também se alinhou com a Arábia Saudita e os Emirados Árabes Unidos contra o Irã e seus aliados regionais não estatais, como os Houthis.
As sanções contra o Irã permaneceram em vigor durante a administração de Joe Biden. Dos mais de 2.000 indivíduos e entidades sujeitos a sanções secundárias, aproximadamente 68% ainda estavam vinculados ao Irã. Ademais, as designações direcionadas ao Irã mais do que dobraram, passando de 77 em 2021 para 179 em 2022.
Apesar da gravidade das sanções, a economia do Irã não entrou em colapso. Entretanto, o Estado iraniano tornou-se cada vez mais autoritário, a classe média enfraqueceu significativamente, os níveis de pobreza aumentaram e o governo intensificou tanto a militarização interna quanto a assertividade na política externa. Logo, em vez de provocar uma mudança de regime, a campanha de ‘máxima pressão’ fortaleceu substancialmente uma parte da elite política e militar do Irã (Bajoghli 2025).
A política externa “olhar para o leste” do Irã
Desde pelo menos o final dos anos 2000, o Irã tem seguido uma estratégia de projeção internacional voltada para a diversificação de alianças, nomeadamente a política externa de “Olhar para o Leste”. Na definição de Azizi (2023) trata-se de “uma estratégia voltada para o fortalecimento de conexões políticas, econômicas e estratégicas com países do hemisfério oriental, particularmente na Ásia, para ampliar redes de alianças e diminuir a suscetibilidade do Irã à influência das potências ocidentais”. A percepção entre os governos árabes do Golfo de que o Irã representava uma ameaça incentivou o pais a buscar aliados além da região, especialmente na Ásia.
A política externa do governo de Ahmadinejad (2005-2013) estava enraizada em uma contestação mais ampla da ordem internacional liderada pelo Ocidente. Um envolvimento mais próximo com a China foi visto como parte de um esforço para construir uma coalizão alternativa. Já sob a presidência de Hassan Rouhani (2013–2021), o Irã seguiu uma política externa mais equilibrada e pragmática, caracterizada pelo “engajamento construtivo” com parceiros tanto ocidentais quanto orientais.
Esse impulso diplomático ocorreu enquanto o ambiente regional estava sendo remodelado pelas revoltas árabes e pela inesperada luta conjunta dos EUA e Irã contra o Estado Islâmico (ISIS) em 2014. Ademais, desde o início de sua presidência, Obama buscou reduzir a presença militar direta dos EUA no Oriente Médio após as custosas guerras no Iraque e no Afeganistão. Contudo, com essa retração, os EUA passaram a delegar responsabilidades de segurança regional a aliados como Israel e às monarquias do Golfo Árabe.
A assinatura do JCPOA em 2015 pode ser entendida como um resultado do relaxamento das tensões entre o Irã e os EUA durante as administrações de Obama e Rouhani, em meio aos diversos desdobramentos das revoltas árabes na região.
Devido à aproximação ocidental, Rouhani enfrentou intensa crítica doméstica de facções conservadoras que viam sua diplomacia como ingênua e excessivamente conciliatória. Embora o Irã e a China tenham assinado um acordo de cooperação de 25 anos em 2021, sua implementação permaneceu limitada.
Em 2018, a retirada de Donald Trump do JCPOA e a subsequente campanha de ‘pressão máxima’ forçaram Rouhani a se reorientar para uma renovada política externa de ‘Olhar para o Leste’. Essa trajetória se aprofundou significativamente sob Raisi (2021–2024) , cuja administração adotou uma postura mais conservadora e priorizou parcerias estratégicas com a China e a Rússia. A política voltada para a Ásia de Raisi refletiu principalmente a resposta estratégica mais ampla do Irã à transformação sistêmica em curso da ordem internacional, notadamente no contexto de um aparente enfraquecimento da primazia dos EUA no Oriente Médio em geral e no Golfo em particular (Sazmand; Goudarzi 2022).
A China apoiou publicamente o acesso do Irã à Organização de Cooperação de Xangai (SCO) em 2021, sendo que obteve oficialmente a plena adesão em julho de 2023, tendo anteriormente mantido o status de observador desde 2005. Ainda em 2021, Raisi formalizou um acordo estratégico de 25 anos entre o Irã e a China sob a égide da SCO.
O acordo inclui um investimento chinês de $400 bilhões em vários setores no Irã, como portos, ferrovias, finanças, telecomunicações, TI e saúde. A parceria também prevê uma colaboração militar expandida, incluindo exercícios conjuntos, co-desenvolvimento de armamentos e compartilhamento de inteligência.
Em março de 2025, as importações de petróleo iraniano pela China alcançaram 1,8 milhão de barris por dia, um aumento de 20% em relação ao mês anterior, representando 16% das importações marítimas de petróleo da China. A China se consolidou como o principal parceiro econômico do Irã, adquirindo cerca de 90% do petróleo iraniano. Este comércio, realizado em moeda chinesa, também fez da China o principal destino das exportações iranianas e a segunda maior fonte de importações não petrolíferas do Irã, criando um “mercado alternativo de petróleo sancionado” que desafia a hegemonia do dólar.
A relação entre eles se expandiu além do petróleo – que representava um quarto das exportações do Irã em 2012 – para incluir cooperação em segurança e infraestrutura. Num cenário de declínio hegemônico dos EUA e do fim da unipolaridade, alinhar-se com a China, seu principal parceiro comercial por mais de uma década, foi fundamental para a estratégia de reposicionamento do Irã dentro de uma nova ordem mundial multiplex.
A proximidade com a China também possibilitou a distensão regional, como exemplificado pelo reatamento de relações do Irã com a Arábia Saudita em 2023, mediado pela China. Do ponto de vista econômico, espera-se que o acordo eleve o comércio bilateral para cerca de 2 bilhões de dólares. O esforço mais amplo do Irã para reparar os laços com o Golfo árabe é amplamente impulsionado por esses incentivos financeiros.
Essa tentativa de engajamento também é um exemplo da política de “Olhar para o Leste” do Irã e seu objetivo de diversificar parcerias para mitigar a pressão dos EUA (Bazoobandi 2024; Saraswat 2024). Um exemplo é a expansão constante dos laços comerciais com o Catar e os Emirados Árabes Unidos.
Além dos vizinhos do Irã no Oriente Médio, estudos recentes destacam a crescente cooperação do país com a Venezuela e Cuba, os dois países mais sancionados pelos EUA na América Latina. Bajoghli (2023) explora como as relações entre eles se desenvolveram desde o início dos anos 2000 como uma forma de contornar as sanções econômicas dos EUA, que foram fomentadas após o primeiro mandato de Donald Trump.
Arslanian (2025) destaca a parceria Irã-Venezuela no comércio, finanças e investimento, que se intensificou após a ascensão de Hugo Chávez em 1999 e Ahmadinejad em 2005, já que ambos os líderes compartilhavam fortes posições anti-imperialistas. O Irã tem apoiado a produção de petróleo da Venezuela e o acesso a combustíveis e ouro em troca de benefícios comerciais.
A parceria Irã-Venezuela é sustentada por estratégias sofisticadas de adaptação a sanções, incluindo o uso de sistemas de pagamento informais, manipulação de remessas e a criação de empresas de fachada. Estados sancionados com agendas anti-imperialistas compartilhadas comumente formam esses mercados informais, o que lhes permite sustentar o comércio apesar das restrições dos EUA.
Finalmente, é importante notar a entrada do Irã no BRICS como um movimento que tem um peso estratégico maior do que seu papel em organizações focadas regionalmente, como a SCO, uma vez que o BRICS oferece uma plataforma mais representativa capaz de equilibrar as instituições dominadas pelo Ocidente. Um exemplo é o acesso que o Irã poderia obter se se juntasse ao Novo Banco de Desenvolvimento (NDB), que é considerado uma alternativa estratégica às instituições financeiras ocidentais dominadas pelo dólar americano.
Além disso, uma iniciativa multilateral em discussão é a criação de um sistema de pagamento dos BRICS, que operaria independentemente do dólar americano, potencialmente reduzindo a vulnerabilidade financeira do Irã e fornecendo canais alternativos de comércio e investimento para estados sancionados. Contudo, os laços estreitos que alguns membros dos BRICS, notavelmente Brasil e Índia, mantêm com os EUA ainda limitam a capacidade coletiva do grupo de desafiar efetivamente as sanções secundárias.
Conclusão
O artigo examinou como as sanções econômicas dos EUA, particularmente após a retirada unilateral dos EUA do JCPOA em 2018, atuaram como forças motrizes do realinhamento estratégico do Irã em direção ao Leste. Em vez de deter o comportamento iraniano, as sanções aprofundaram o engajamento com a China e intensificaram os padrões de cooperação Sul-Sul. Nesse contexto, a política dos EUA de coerção econômica, destinada como um mecanismo de criação de ordem imperialista, teve como consequência, não intencional, fomentar resistências.
No caso do Irã, as sanções têm levado a política externa a uma maior autonomia em relação aos quadros ocidentais e possibilitado laços econômicos e diplomáticos mais profundos com a China, incluindo na cooperação energética e no desenvolvimento de infraestrutura sob a Iniciativa do Cinturão e Rota.
Essa reorientação da política externa reflete a adaptação do Irã à lógica em evolução de uma ordem mundial que não é mais estruturada em torno da hegemonia unipolar, mas moldada por uma pluralidade de atores, instituições e capacidades de interação, conforme destacado pelo quadro conceitual da ordem mundial multiplex.
Porém, embora o conceito de uma ‘ordem mundial multiplex’ capture importantes transformações econômicas, tecnológicas e políticas na ordem mundial, as ações militares de Israel desde outubro de 2023, apoiadas pelos EUA, nos levam a concluir que ações imperiais baseadas em militares são uma tentativa de reafirmação da unipolaridade dos EUA no Oriente Médio. Apesar disso, longe de contradizer nossa interpretação, os ataques de Israel ao Irã em junho de 2025 confirmam que, apesar de seu impacto, as sanções não foram capazes de derrubar o regime iraniano nem muito menos provocar o seu isolamento político.
Ademais, a abordagem ambígua atual de Donald Trump em relação ao Irã oscila entre uma postura agressiva e a abertura para um possível novo acordo nuclear. Isso sugere que pode haver uma estratégia de política externa não resolvida ou até mesmo divisões internas dentro de seu governo. Independentemente de qual política dos EUA em relação ao Irã prevaleça, essa inconsistência indica que a estratégia de “Olhar para o Leste” do país conseguiu, até certo ponto, tornar mais complexa a tomada de decisões na política externa dos EUA.
Finalmente, o declínio na capacidade dos EUA de organizar a ordem internacional de maneira estável demonstra uma desconexão entre o poder coercitivo e o consenso, revelando uma crise de hegemonia que se manifesta pela frequência de crises e conflitos não resolvidos no Oriente Médio.
A desestabilização persistiu sem o surgimento de novas propostas duradouras, apesar das intervenções militares, pressões diplomáticas e regimes de sanções. Nesse contexto, a resposta do Irã às sanções não deve ser vista como uma anomalia ou um desafio externo ao sistema, mas sim como uma manifestação das fissuras internas e contradições dentro de uma ordem imperial cuja continuidade hegemônica está seriamente ameaçada.
*Isabela Agostinelli dos Santos é professora de Relações internacionais na Fundação Escola de Comércio Álvares Penteado (FECAP).
*Reginaldo Nasser é professor de Relações internacionais da PUC-SP. Autor, entre outros livros, de A luta contra o terrorismo: os Estados Unidos e os amigos talibãs (Editora Contracorrente). [https://amzn.to/46J5chm]
Nota
[1] Este texto é uma edição reduzida e tradução livre (do inglês para o português) do artigo publicado na Middle East Critique, enviado em maio de 2025. Para acessar o artigo na íntegra, clique aqui.
"A leitura ilumina o espírito".
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