Por mais de três décadas, os Estados Unidos trataram a diplomacia no Oriente Médio como um exercício de ditar as regras para os outros. A estratégia regional emergente do Irã está desafiando esse privilégio. A evidência imediata disso está surgindo no Estreito de Ormuz. Irã e Omã estão negociando um acordo segundo o qual Teerã supervisionaria as embarcações que entram no Golfo, enquanto Mascate gerenciaria o tráfego de saída. A proposta ainda não está finalizada, mas representa algo maior do que um acordo marítimo: o Irã está tentando desviar a agenda diplomática da questão restrita do cumprimento de seu programa nuclear para a arquitetura mais ampla da segurança do Golfo.
Desde o fim da Guerra Fria, a diplomacia dos EUA no Oriente Médio frequentemente começa com uma conclusão: Washington define a crise, identifica as partes aceitáveis e estabelece os limites do acordo final. A negociação, então, torna-se menos uma discussão sobre a ordem política do que um processo pelo qual os Estados mais fracos são solicitados a aceitá-la. Os acordos produzidos sob esse sistema não eram literalmente documentos de rendição. Contudo, frequentemente carregavam a lógica política da rendição: um lado mantinha o poder de decidir o que contava como conformidade, enquanto o outro era obrigado a provar sua aptidão para receber alívio econômico, reconhecimento político ou autogoverno limitado.
Iraque e Palestina
O Iraque foi o exemplo mais flagrante. Após a Guerra do Golfo de 1991, sanções abrangentes devastaram uma sociedade já fragilizada. O Programa Petróleo por Alimentos das Nações Unidas, estabelecido pela Resolução 986 do Conselho de Segurança em 1995, permitiu que o Iraque vendesse quantidades limitadas de petróleo, enquanto a receita passava por um sistema de custódia controlado pela ONU para financiar bens humanitários. Foi apresentado como um alívio, mas sua mensagem mais profunda era inconfundível: o Iraque só poderia acessar seu principal recurso dentro de uma estrutura projetada e supervisionada externamente. A soberania tornou-se condicional e a punição – incluindo bombardeios pontuais pelos Estados Unidos – tornou-se comum.
O processo de Oslo funcionou de maneira diferente, mas refletiu um desequilíbrio semelhante. A Declaração de Princípios de 1993 foi negociada diretamente por israelenses e palestinos por meio de um canal norueguês e assinada em Washington. Ela trouxe reconhecimento mútuo e criou instituições palestinas provisórias, mas o acordo adiou as questões decisivas (Estado, fronteiras, Jerusalém, refugiados e assentamentos), ao mesmo tempo que deixou a parte ocupante no controle do território e dos fatos no terreno. Washington patrocinou um "processo de paz" sem corrigir a assimetria que tornava uma paz justa tão difícil de alcançar. A ocupação israelense de Jerusalém Oriental, Gaza e Cisjordânia tornou-se estruturalmente permanente.
Em ambos os casos, os Estados Unidos e as instituições que dominavam exerceram um privilégio poderoso: determinaram a pergunta que todos os outros eram obrigados a responder.
Irã
Com o Irã, essa questão tem sido, por mais de duas décadas, o dossiê das armas nucleares. A preocupação não começou em 2005 (a cronologia da Agência Internacional de Energia Atômica registra um envolvimento intenso a partir de 2002 e 2003), mas o confronto se intensificou após 2005, quando o Irã retomou as atividades de conversão de urânio relacionadas à energia nuclear e a disputa passou a ser levada ao Conselho de Segurança da ONU. A liderança iraniana afirmou não ter interesse em armas nucleares, mas foi ignorada. A partir de então, quase todas as discussões sobre o Irã foram organizadas em torno dos níveis de enriquecimento, centrífugas, inspeções, tempo de ruptura e alívio das sanções. Enquadrar o programa de energia nuclear do Irã como uma questão de proliferação nuclear foi politicamente conveniente para Washington. Reduziu uma ampla disputa sobre o programa de armas nucleares de Israel, bases militares americanas, sanções e controle marítimo a um teste de obediência iraniana. Os Estados Unidos podiam manter uma enorme presença militar no Golfo enquanto apresentavam as capacidades do Irã como a única fonte de instabilidade.
O Irã agora tenta inverter esse debate. Por meio da diplomacia envolvendo Omã, Paquistão e outros estados da região, a posição de Teerã é que a questão nuclear não pode ser separada da arquitetura da segurança regional. A questão não é mais simplesmente quais limites o Irã aceitará, mas também quais limites devem ser aplicados à presença militar e ao poder coercitivo dos Estados Unidos e seus aliados. É por isso que a questão das bases americanas no Golfo é importante. Para Washington, essas instalações são infraestrutura que protege aliados, suprimentos de energia e a navegação. Da perspectiva de Teerã, elas são posições avançadas de uma potência capaz de atacar o Irã e, ao mesmo tempo, permanecer protegida de retaliações internas. O argumento do Irã é que nenhum acordo duradouro pode exigir contenção permanente de Teerã enquanto se trata a postura militar dos Estados Unidos no Oriente Médio como algo inegociável.
A discussão emergente sobre o Estreito de Ormuz torna essa mudança concreta. Irã e Omã relataram progresso em um novo acordo para o tráfego marítimo através da hidrovia. Segundo relatos sobre a proposta, o Irã supervisionaria o tráfego de entrada no Golfo e Omã o de saída, com alguma forma de pagamento por serviços de segurança ou ambientais ainda em disputa. O plano não é definitivo, e Washington se opõe a qualquer acordo que comprometa a livre passagem ou dê a Teerã o controle sobre suas próprias águas territoriais. Mesmo assim, a importância política desse acordo em discussão é considerável.
Durante décadas, os Estados Unidos se apresentaram como o principal garante da navegação no Golfo. As negociações entre Irã e Omã sugerem um princípio alternativo: os estados que fazem fronteira com uma hidrovia estratégica podem definir sua própria ordem operacional. Essa possibilidade também expõe uma contradição na política de sanções. Se embarcações comerciais precisarem entrar no Golfo por uma rota administrada pelo Irã, armadores, seguradoras e bancos precisarão saber se os serviços, sistemas de dados ou taxas iranianas exigidos acionam restrições americanas. A simples navegação pelas águas territoriais iranianas não violaria automaticamente todas as sanções americanas. O problema legal surgiria não apenas da passagem em si, mas também dos pagamentos a entidades iranianas, do uso de provedores de serviços sancionados, da exposição a riscos de seguros e do processamento de dados da embarcação por meio de um mecanismo administrado pelo Irã. Mas um sistema administrado pelo Irã em funcionamento poderia forçar Washington a emitir licenças, tolerar transações com definições restritas ou correr o risco de obstruir o comércio que afirma proteger. As sanções deixariam de ser um instrumento aplicado em um vácuo político; elas colidiriam com as exigências práticas da navegação marítima. O que isso significa para a política de sanções dos EUA em geral só ficará mais claro posteriormente para seguradoras e empresas de transporte marítimo.
O panorama regional mais amplo reforça o argumento do Irã. A reconciliação de 2023 entre o Irã e a Arábia Saudita, intermediada pela China após negociações anteriores conduzidas pelo Iraque e Omã, restabeleceu as relações diplomáticas entre os dois principais rivais do Golfo. Não resolveu a disputa nem eliminou os conflitos. Mas demonstrou que a desescalada pode ser alcançada por meio de negociações regionais e mediação não ocidental (neste caso, substancialmente, pela China), em vez de uma campanha de bombardeio dos EUA.
A mediação do Paquistão e o crescente diálogo de segurança entre Arábia Saudita, Turquia e Paquistão apontam na mesma direção, embora não devam ser confundidos com um bloco liderado pelo Irã. Esses Estados têm seus próprios interesses e, por vezes, profundas suspeitas em relação a Teerã. Sua importância reside em outro ponto: governos regionais estão experimentando arranjos sobrepostos nos quais Washington não é mais o único articulador, garantidor ou autor. A ação militar dos EUA prometeu repetidamente dissuasão, mas produziu escalada, deslocamento e novas queixas. Bombardeios podem destruir instalações e comandantes, mas não podem criar uma ordem regional legítima. Tampouco um sistema pode ser estável quando um Estado (Israel) possui armas nucleares não declaradas, continua a ocupar um povo e a cometer genocídio contra ele (os palestinos) e se sente encorajado a atacar seus vizinhos (Líbano, Irã, Síria) sempre que desejar.
As verdadeiras perguntas
O verdadeiro desafio que o Irã impôs a Washington é, portanto, conceitual. Quem define a agenda? Quem decide quais armas, bases e alianças são desestabilizadoras? Quem controla as vias navegáveis por onde transitam as riquezas da região? E será que todos os acordos precisam de garantias externas, ou as potências regionais (com todas as suas rivalidades) podem construir acordos vinculativos entre si?
O próximo acordo no Oriente Médio não será duradouro se se assemelhar a um documento de rendição. Terá de abordar a contenção nuclear, os destacamentos militares estrangeiros, o acesso marítimo, as sanções, os mísseis e a não agressão mútua como partes de um mesmo problema de segurança. A conquista do Irã não reside em ter resolvido esse problema. Reside no fato de que, após décadas sendo forçado a responder à pergunta de Washington, o país obrigou a região a considerar uma questão diferente. A questão não é mais apenas o que o Irã deve ceder. Trata-se do que todas as potências (incluindo os Estados Unidos) devem estar preparadas para negociar.
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