O sistema de segurança financeira da OCS e a iniciativa eurasiática

© Foto: Domínio público

Lorenzo Maria Pacini
strategic-culture.su/

Se o Banco de Desenvolvimento da OCS conseguir se tornar o que é capaz de ser, não se limitará a financiar estradas, mas sim a proteger uma rota.

Uma evolução sempre atenta às considerações financeiras.

O quarto de século de existência da Organização de Cooperação de Xangai (OCX) permite interpretações conflitantes, e a tentação de escolher apenas uma deve ser resistida. A longevidade da organização é um fato: ela perdurou, continuou a se expandir e absorveu – sem implodir – a entrada simultânea da Índia e do Paquistão, dois Estados que grande parte da imprensa ocidental considerava incompatíveis dentro da mesma estrutura. Aqueles que previram que o atrito indo-paquistanês ou sino-indiano paralisaria a OCX tiveram que rever suas avaliações. Atritos bilaterais existem – às vezes agudos –, mas não minaram a estabilidade da estrutura.

No entanto, essa mesma longevidade a torna vulnerável a uma acusação recorrente: a de uma organização rica em declarações, mas pobre em resultados tangíveis. A OCS se consolidou como um fórum de autoridade para a diplomacia multilateral, mas a diplomacia, por mais influente que seja, ainda não é uma arquitetura. O salto que lhe é exigido – tornar-se o alicerce institucional da segurança euroasiática – não pode ser alcançado acumulando comunicados. Ele se concretiza construindo um portfólio de projetos concretos que atendam às reais necessidades de segurança e desenvolvimento dos Estados-membros. É nesse hiato entre autoridade e capacidade operacional que a iniciativa surgida em Tianjin deve ser situada.

A declaração final da cúpula de setembro de 2025 mencionou a criação de um Banco de Desenvolvimento da OCS. Em termos de integração econômica, trata-se de um claro passo adiante. Mas reduzir a iniciativa apenas ao seu aspecto econômico é compreendê-la mal. A tese deste artigo é que o Banco, se implementado em sua forma mais ambiciosa, se insere inteiramente no âmbito da segurança – e que a cúpula de Bishkek, sob a presidência do Quirguistão, revelará até que ponto os Estados-membros estão dispostos a assumir esse papel.

Seria um erro tratar a ideia de um banco da OCS como uma novidade sem precedentes. Ela é precedida pelo trabalho acumulado pelo Consórcio Interbancário, criado em 2005, ao qual aderiram importantes instituições financeiras estatais – do lado russo, o Vnesheconombank. Sua missão declarada era financiar projetos de investimento nos estados membros. O montante de financiamento efetivamente mobilizado é modesto, especialmente quando comparado ao tamanho das economias envolvidas e à magnitude de suas necessidades. Contudo, o Consórcio produziu resultados verificáveis: uma usina hidrelétrica no Cazaquistão, a rodovia China-Quirguistão-Uzbequistão e apoio a pequenas e médias empresas no Tadjiquistão, Uzbequistão e Quirguistão.

Um Banco de Desenvolvimento poderia aproveitar essa experiência e ampliá-la: simplificar o financiamento de projetos, envolver o capital privado de forma mais decisiva e expandir o escopo de suas intervenções. Nesse sentido, a iniciativa é, simplesmente, a continuação de uma jornada. Mas a questão crucial não é por que um banco agora, mas sim por que um banco com essa função agora, e não em 2005.

A resposta reside no mundo que 2005 considerava natural. Vinte anos atrás, o sistema se desenvolvia dentro do paradigma da globalização financeira, com os Estados Unidos no centro e o dólar servindo como um meio de pagamento conveniente e econômico, além de principal moeda de reserva. O Consórcio sequer cogitou desafiar esse status quo: não tinha os meios nem a vontade política para fazê-lo. A globalização financeira atendia a quase todos os membros da OCS naquela época. O dinheiro fluía por canais que ninguém ainda percebia como uma vulnerabilidade, porque ninguém ainda os havia usado como arma.

Desde o setor bancário até infraestruturas com capacidades soberanas.

É aqui que a iniciativa de Tianjin vai além do seu propósito declarado. O Banco de Desenvolvimento pode desempenhar uma função muito mais significativa do que simplesmente financiar projetos: criar e manter um sistema de liquidações financeiras entre os Estados-membros que seja independente de países terceiros e suas associações. Se, com o tempo, conseguir construir uma infraestrutura de pagamentos estável e segura no âmbito da OCS, o resultado será um avanço político e econômico de primeira ordem.

A distinção é substancial e deve ser mantida. Financiar um projeto significa alocar capital; controlar as regulamentações significa possuir o canal por onde todo o capital – de qualquer origem e para qualquer finalidade – flui. A primeira função produz infraestrutura física – barragens, estradas, linhas de crédito. A segunda produz uma infraestrutura de segunda ordem: a própria condição de possibilidade para todas as outras transações. Quem controla o canal não decide sobre um investimento; decide quem pode investir, com quem e sob quais condições esse investimento permanece visível ou sujeito a sanções.

É nessa segunda função que as finanças deixam de ser apenas uma dimensão entre outras e se tornam o alicerce sobre o qual as demais se apoiam. A teoria geopolítica clássica concebeu o poder, por muito tempo, em termos de terra e mar – Heartland e Rimland, massas continentais e rotas marítimas (e, nesse aspecto, Mackinder, Spykman e Mahan não estavam errados). A experiência da última década sugere a adição de um terceiro domínio a esse mapa: o dos fluxos de pagamento, cujos gargalos não são estreitos ou passagens de montanha, mas sim sistemas de mensagens interbancárias, câmaras de compensação e moedas de reserva. O controle desse domínio não é menos estratégico do que o controle de um estreito – e, nos últimos anos, provou ser muito mais fácil de exercer à distância.

Por que essa tarefa surge hoje, e não em 2005? Porque, nesse ínterim, três coisas mudaram simultaneamente. A OCS expandiu-se, acolhendo não apenas grandes economias como a Índia e o Paquistão, mas também o Irã. Os Estados Unidos intensificaram o uso de sua posição nas finanças globais para fins políticos, multiplicando as medidas restritivas. E a natureza das relações entre Washington e vários membros da OCS deteriorou-se a tal ponto que esses mesmos Estados se tornaram os principais alvos da política de sanções dos EUA. Isso não é coincidência: os países afetados tornaram-se os principais interessados ​​na reforma da infraestrutura financeira internacional, especialmente porque os Estados Unidos impuseram – com considerável sucesso – seu próprio regime de conformidade também a países terceiros.

Vale a pena examinar esses casos de perto, pois, em conjunto, revelam um padrão. O Irã está sujeito às mais extensas sanções financeiras e comerciais impostas a qualquer país; em 2025 e 2026, campanhas militares foram adicionadas a esse conjunto. Tentativas anteriores de resolver o impasse por meio da diplomacia multilateral não produziram resultados. Teerã resistiu aos golpes militares, mas permanece em grande parte isolada economicamente, e a ausência de vínculos financeiros normais apenas agrava a situação.

Desde o início da crise na Ucrânia, em 2014, a Rússia enfrenta uma crescente pressão de sanções, que se transformou em um verdadeiro "tsunami" após 2022. Hoje, mais de 90% dos ativos bancários russos estão sujeitos a sanções dos EUA, e as contrapartes em países aliados enfrentam a ameaça de sanções secundárias. O uso de sanções contra a China também se intensificou: o setor financeiro foi, até agora, em grande parte poupado, mas os controles de exportação já são rigorosos, e estes são agravados por medidas que visam questões politizadas, como os direitos humanos em Hong Kong, Xinjiang e Tibete. As sanções secundárias afetam Pequim principalmente em suas relações comerciais com a Rússia e a Coreia do Norte, por ora, sobretudo no nível das pequenas empresas.

A Bielorrússia está sob sanções desde 2004, com flexibilizações intermitentes que não eliminaram as medidas direcionadas aos seus principais complexos industriais. A essa lista devem ser adicionadas as sanções secundárias impostas a empresas na Bielorrússia, Quirguistão, Cazaquistão, Uzbequistão e Índia por cooperarem com a Rússia: numericamente limitadas em comparação com o caso chinês, mas suficientes – simplesmente por existirem – para sinalizar um problema sistêmico. O que esses casos têm em comum não é uma ideologia compartilhada – os Estados envolvidos têm interesses e sistemas políticos muito diferentes – mas sim a exposição à mesma ferramenta: a capacidade de um terceiro bloquear o acesso a canais de pagamento.

Para evitar simplificações excessivas, é preciso deixar claro: não se trata de criar uma alternativa por criar, nem de prejudicar os Estados Unidos pelo puro prazer de causar danos. Para muitos membros da OCS, Washington continua sendo um parceiro comercial importante. Trata-se, sim, da própria possibilidade de realizar transações sem que elas sejam excessivamente politizadas – e essa politização agora é evidente para todos.

Deficiências e oportunidades

Os países visados ​​desenvolveram suas próprias respostas. A China exerce dissuasão ameaçando com contra-sanções que, dado o tamanho de sua economia, seriam dolorosas para aqueles que as recebessem. A Rússia tem se concentrado em liquidações em moedas nacionais e novos instrumentos de pagamento, incluindo moedas digitais. Belarus transferiu parte de suas relações comerciais da União Europeia para a Rússia e a China. O Irã, o ator mais experiente de todos, combina diversas abordagens – que vão desde uma versão moderna do sistema hawala medieval até liquidações em dinheiro ou criptomoeda.

A falha nesse repertório reside não nas soluções individuais – que muitas vezes são engenhosas – mas em seu isolamento mútuo. São remédios isolados, cada um adaptado a uma emergência nacional, incapazes de se unirem para formar um sistema. No âmbito da OCS, há uma carência de um algoritmo comum que permita aos membros liquidar transações multilaterais de forma integrada e contínua. É a diferença entre uma coleção de botes salva-vidas e uma frota: os primeiros salvam aqueles que neles embarcam, a segunda traça um rumo.

Tal algoritmo poderia consistir em pelo menos três componentes convergentes: um sistema de mensagens financeiras independente da SWIFT; uma rede de cartões de pagamento pertencente à OCS; e o uso de moedas digitais em liquidações. O surgimento de uma infraestrutura universal e multilateral para pagamentos dentro da organização representaria uma revolução, fortalecendo substancialmente seu potencial operacional. Não uma alternativa parcial para os Estados sancionados, mas um ativo de infraestrutura compartilhado disponível para todo o bloco.

Uma análise que se limitasse à mera esperança trairia seu propósito. A prudência exige que o projeto seja avaliado em relação aos seus riscos, que são graves e assimétricos em comparação aos benefícios. O primeiro risco é direto: qualquer instituição financeira da OCS que implemente tais projetos poderá rapidamente se ver sujeita a sanções dos EUA. Isso exige vontade política e determinação por parte dos Estados-membros para avançar com o plano de infraestrutura compartilhada – uma vontade que não pode ser delegada a considerações técnicas, pois os interesses políticos determinam se a tecnologia será implementada.

O segundo risco é mais insidioso porque é interno. Trata-se do potencial distanciamento do setor privado e dos bancos comerciais, que tendem a adotar uma política de redução de riscos que considera a manutenção do dólar a opção mais vantajosa para os negócios. Essa é uma atitude generalizada entre muitos membros da OCS, inclusive aqueles sob sanções: a exposição de um Estado não se alinha com a tolerância ao risco de seus operadores. Aqui reside a contradição mais concreta do projeto: os Estados podem decidir sobre a infraestrutura, mas são as empresas que devem utilizá-la, e as empresas pensam em termos de margens de lucro, não de soberania. Portanto, há poucos motivos para esperar um sucesso rápido.

Em nome da honestidade analítica, vale a pena articular a objeção mais forte a todo o plano. Ela poderia ser formulada da seguinte maneira: uma infraestrutura de pagamentos nasce e prospera com base na confiança e na liquidez, e nenhuma das duas pode ser decretada. O SWIFT não é poderoso porque é imposto, mas porque todos já fazem parte dele; uma rede alternativa começa com poucos nós, custos de transação mais altos e uma moeda de liquidação menos líquida, e corre o risco de permanecer como a opção de último recurso para aqueles que não têm escolha, em vez de se tornar a escolha daqueles que têm. Essa objeção não pode ser refutada negando-a – ela é válida –, mas sim observando que sua premissa – a superioridade incondicional do canal centrado no dólar – é precisamente o que a politização das sanções minou. Quando o acesso ao canal dominante deixa de ser garantido e se torna condicional, a análise de custo-benefício dos operadores muda: o custo mais alto de uma rede alternativa deve ser comparado não com o custo do canal atual, mas com o custo esperado de sua interdição. É nessa mudança de análise que o projeto se baseia.

Com o Quirguistão assumindo a presidência após Tianjin, a cúpula de Bishkek torna-se o palco para avaliar o progresso dessa linha de trabalho. A prudência analítica desaconselha previsões definitivas; em vez disso, sugere o estabelecimento prévio de certos indicadores observáveis, cuja presença ou ausência revelará – melhor do que qualquer comunicado de imprensa – o quão avançado está o projeto.

Um primeiro indicador é de natureza jurídico-institucional: se a cúpula produzirá uma carta constitutiva e um roteiro para o Banco – incluindo capital subscrito e sede – ou se apenas reafirmará a intenção. Um segundo indicador é funcional: se, além da função de financiamento, a função de liquidação surgirá – mesmo que apenas de forma programática – como um sistema alternativo de mensagens, uma rede de cartões ou o uso de moedas digitais. Um terceiro indicador, e o mais revelador, é a reação: qualquer ameaça ou imposição de sanções contra as primeiras instituições participantes será prova de que o projeto ultrapassou o limiar da retórica e entrou na arena onde interesses reais estão em jogo. Um projeto que ninguém se preocupa em obstruir é, por esse mesmo fato, um projeto que ninguém teme.

A avaliação geral pode ser formulada com o grau de cautela que a situação exige. É provável, com um nível moderado de confiança, que a OCS continue a se consolidar como um fórum para a diplomacia multilateral, independentemente dos resultados financeiros: essa função não depende do Banco. No entanto, é apenas plausível – com baixo nível de confiança e num horizonte de vários anos – que a infraestrutura de liquidação em sua forma plena – a soberana – seja concretizada, uma vez que sua realização depende de duas variáveis ​​difíceis de conciliar: a vontade política sustentada dos Estados e a disposição dos operadores privados em abrir mão da segurança do dólar. Mesmo um progresso modesto, porém, seria suficiente para fazer do futuro Banco mais do que um mero instrumento de financiamento: uma instituição na vanguarda da segurança financeira.

Por trás dos detalhes técnicos reside a questão fundamental. No século XX, a soberania era medida pela capacidade de defender uma fronteira e cunhar moeda. No século dos fluxos, ela também é medida – e talvez acima de tudo – pela capacidade de garantir que o próprio dinheiro chegue ao destinatário pretendido sem a permissão de terceiros. Se o Banco de Desenvolvimento da OCS conseguir se tornar o que é capaz de ser, não se limitará a financiar estradas, mas sim a proteger uma rota .

E a guarda dessa rota – intangível, invisível, decisiva – é hoje uma das formas concretas que a palavra “soberania” pode assumir na Eurásia pós-global.

Entre em contato conosco: info@strategic-culture.su

"A leitura ilumina o espírito".

Apoiar: Chave 14349205187