PARA ALÉM DAS REVELAÇÕES DOS “PANAMA PAPERS” - Como acabar com a impunidade fiscal

A sucessão de escândalos sobre sonegação de impostos em escala internacional traz à tona a amplitude da impunidade fiscal de que gozam os mais poderosos e os mais espertos. Longe de ser uma fatalidade, isso é resultado de escolhas políticas

por Eva Joly // http://www.diplomatique.org.br/

Como substituta do procurador de Évry na década de 1980, eu fazia as audiências dos casos de fraude fiscal. Já então eu notava que os casos investigados envolviam somente pequenas fraudes, como a de um horticultor de Montlhéry que vendera tomates ao mercado de Arpajon com uma taxa de imposto sobre o valor acrescentado (IVA – uma taxa sobre o consumo) incorreta. Esse também era o tipo de denúncia que recebíamos na Comissão de Combate à Fraude Fiscal: lenhadores vendendo lenha sem declaração a aposentados, vidraceiros e taxidermistas trabalhando informalmente...

Foi ficando cada vez mais claro que os mais ricos fraudam impunemente e em larga escala. Os “Panama Papers” revelaram 11 milhões de casos provenientes de um único escritório de advocacia, localizado em um paraíso fiscal – algo de enlouquecer os simples contribuintes. O que pensam no Reino Unido, onde o Royal Bank of Scotland recebeu 45 bilhões de libras (R$ 240 bilhões) de ajuda pública para seu resgate, quando acabamos de saber que a instituição ajudava clientes ricos a evitar obrigações fiscais?

Esses escândalos trazem mais uma vez à tona a tranquilidade com a qual os mais ricos podem esconder suas operações e bens e evitar qualquer mecanismo de solidariedade nacional. Revelam ainda a magnitude de um fenômeno que os governos combatem apenas superficialmente.

Não somos todos iguais perante os impostos. Alguns, sejam empresas ou indivíduos ricos, têm meios de escapar deles, sem arriscar a carreira ou a liberdade. Mas tolerar dessa maneira a impunidade fiscal significa escolher a concentração de riqueza em detrimento dos serviços públicos ou da preservação do meio ambiente... A questão não é apenas moral. O custo disso para as finanças públicas atinge de 60 bilhões a 80 bilhões de euros por ano na França, o equivalente ao déficit orçamentário do país. Na escala da União Europeia, esse custo chegaria a 1 trilhão de euros.1

É verdade que, na França, o procurador não tem nem sequer a oportunidade de abrir processos fiscais. Ele só pode agir a pedido do Ministério das Finanças: é o que se chama de “bloqueio de Bercy”, remetendo ao nome do cais onde se localiza o ministério. E é raro que esse bloqueio se abra. Dos 50 mil controles aprofundados feitos anualmente por investigadores fiscais, cerca de 16 mil resultam em sanções financeiras em razão de fraude intencional.2 Embora cada um desses casos pudesse levar a processos judiciais, apenas 4 mil são encaminhados para o nível departamental. Desses, apenas mil chegam à administração central, que reduz ainda mais a lista antes de enviá-la à Comissão de Infrações Fiscais (CIF). Localizada no coração do “bloqueio de Bercy” e sendo a única a autorizar as queixas, a CIF opera uma seleção final destinada à autoridade judicial. Fundada em 1977 e composta por conselheiros de Estado, conselheiros do Tribunal de Contas e magistrados, a comissão detém, em matéria de fraude fiscal, o quase monopólio da transmissão dos casos ao Ministério Público para possível acusação. Na maior opacidade, sem ter de justificar suas decisões, e frequentemente passados vários meses desde a transmissão, a CIF ainda invalida cerca de um a cada dez casos.3

A fraude assume formas diversas e pode ser difícil de verificar. Os mecanismos complexos da evasão fiscal praticada pelas multinacionais são um desafio particular para as administrações, que precisam decifrar esquemas tentaculares (preços de transferência, circuitos de royalties ou empréstimos interempresas) na fronteira entre o legal e o ilegal. As empresas instaladas em vários países têm a possibilidade de jogar com as diferenças de legislação entre um e outro. Alguns membros da União Europeia fizeram da evasão, ou melhor, da “otimização”, uma indústria. Os favores que concedem às grandes empresas, de maneira discricionária, acabam colocando o conjunto das nações em concorrência, como mostrou o escândalo conhecido como “Luxemburgo Leaks”, que implica Luxemburgo, país então dirigido por Jean-Claude Juncker (primeiro-ministro entre 1995 e 2013), atual presidente da Comissão Europeia. Isso acaba levando os ministérios das Finanças a negociar para não verem as sedes das companhias irem embora.

A administração fiscal é tentada a ir pelo caminho mais seguro. Em tempos de escassez orçamentária, o ministro das Finanças privilegia a recuperação das somas devidas pelos fraudadores – que no caso das multinacionais podem ultrapassar o bilhão de euros –, em detrimento dos processos judiciais, incertos por natureza, mais longos e que correm o risco de não encontrar um momento politicamente oportuno.

O exemplo da Islândia

A opção de não ir ao tribunal e, de maneira mais geral, de não perseguir os grandes fraudadores pode ser medida pela diminuição do pessoal. O número de juízes de instrução no Polo Financeiro de Paris minguou nos últimos quinze anos: 27 juízes em 2001, treze em 2007 e oito em 2012. No Polo Financeiro de Nanterre, o número de juízes caiu de sete para três entre 2007 e 2012.

O número de investigadores especializados também diminuiu. Essa é a tendência na maioria dos países europeus. De acordo com a Federação Sindical Europeia dos Serviços Públicos, as políticas de austeridade levaram à perda de 56 mil postos de agentes fiscais na Europa entre 2008 e 2012.4 Países como a Grécia e o Reino Unido viram o pessoal das administrações fiscais reduzir em mais de um quinto nesse período. Na França, a Direção-Geral das Finanças Públicas perdeu 8,8% de seus efetivos, o equivalente a mais de 11 mil agentes, muitos deles investigadores fiscais. As presidências de Jacques Chirac e Nicolas Sarkozy enfraqueceram bastante a capacidade de nosso país combater a evasão fiscal.

Quando os poderes públicos fazem uma escolha deliberada de conciliação com os fraudadores, não há como não ver aí uma justiça de classe. Em 2009, por exemplo, o Ministério das Finanças obteve, graças ao ex-técnico de informática do HSBC Hervé Falciani, listas dos titulares de contas bancárias não declaradas na Suíça. A fraude era simples de estabelecer. No entanto, dos mais de 2.846 indivíduos e 86 empresas envolvidas, cerca de apenas cem foram processados perante um juiz. O ministro das Finanças, Eric Woerth, preferiu criar uma “cela de recuperação”, permitindo que os contribuintes inadimplentes repatriassem seus bens ocultos mediante o pagamento de simples penalidades, ao passo que uma condenação penal poderia custar-lhes pesadas multas e até períodos de prisão.

A situação dos 150 mil contribuintes mais ricos é da alçada de um serviço específico: a Direção Nacional de Verificação das Situações Fiscais. Em 2010, esse gabinete ordenou novecentas retificações, mas apresentou apenas dezessete queixas. Em geral, para evitar um processo, basta cooperar com as autoridades fiscais. Já os autores de pequenos furtos não podem contar com tamanha condescendência...

Os privilégios concedidos a alguns também se expressam nos abatimentos e tratamentos de conveniência. Vimos que o ministro das Finanças dispõe de uma espécie de “direito de graça”, que muitas vezes é usado para prestar serviços a amigos, do mesmo modo como as auditorias fiscais são usadas para atrapalhar os adversários. No caso de pedidos de abatimento, o Comitê do Contencioso Fiscal, Aduaneiro e de Câmbio deve ser obrigatoriamente consultado. Eu me lembro de ter participado de um, em meados da década de 1990. O comitê dá seu parecer, mas o ministro é livre para acatá-lo ou não, sem dar justificativa. Quando Karl Lagerfeld ou Bernard Tapie conseguem condições de retificação e pagamento de impostos extremamente vantajosas, reforça-se o sentimento insuportável de que existe um acordo de compadres.

É preciso ver nessa justiça de classe uma vitória cultural dos ricos. Ao alimentar a retórica anti-impostos e denunciar uma carga tributária apresentada como insustentável, eles procuram legitimar a fraude. No entanto, diversos estudos internacionais já mostraram que não há correlação entre o nível médio de tributação e a extensão da fraude: o civismo fiscal está mais relacionado a uma percepção positiva das instituições e dos serviços públicos.5

Sabemos bem a consequência do invejável laissez-faire concedido àqueles que organizam a evasão fiscal e enriquecem inventando esquemas complexos. Muito raramente os profissionais de consultoria em fraude fiscal são punidos.

Os bancos constituem o principal intermediário mobilizado por indivíduos e empresas a fim de dissimular rendimentos ou patrimônio. Não é de surpreender que em muitos esquemas dos “Panama Papers” apareça o Société Générale ou o Crédit Agricole. Este último, por exemplo, teria gerido, junto à consultoria panamenha Mossack Fonseca, cerca de 1.130 empresas no exterior em nome de seus clientes e por meio de suas subsidiárias, especialmente suíças.6 Todavia, já faz décadas que os bancos estão obrigados a denunciar práticas ou movimentações que possam estar conectadas à lavagem de dinheiro ligada a crimes. Mas essas regras são pouco respeitadas. E essa exigência legal entra em conflito com o desejo de atrair e reter os maiores clientes.

Casos como o indiciamento de filiais do HSBC por cumplicidade com a lavagem de dinheiro oriundo de fraude fiscal, após as revelações do “Swiss Leaks”,7 ou do UBS por lavagem de dinheiro agravada por fraude fiscal8 e suborno de testemunhas ainda são exceções que se devem à coragem dos denunciantes.

Para os agentes fiscais, desprovidos de meios reais de investigação (buscas, custódia, escutas etc.), a escolha pela ação penal parece uma corrida de obstáculos. O arquivo é apresentado ao chefe da brigada, depois submetido à direção departamental e então enviado à administração central. Como destacam em trabalho robusto Alexis Spire e Katia Weidenfield,9 os inspetores hesitam especialmente quando percebem que as sanções pronunciadas pelos juízes – isso quando há sanção – são muito pequenas em relação ao tempo gasto para encaminhar a queixa. A previsão das dificuldades da ação penal e uma certa política das estatísticas fizeram da conciliação a norma.

A impunidade fiscal, porém, não é uma fatalidade. Prova disso é a reação do povo islandês após a crise bancária de 2008. Os cidadãos do pequeno país recusaram-se, por referendo, a pagar a dívida deixada pelos excessos de um banco, e uma ampla investigação foi iniciada a fim de encontrar os culpados dessa corrida desenfreada pela financeirização da economia da ilha. Nesse contexto, em 2009, fui chamada para aconselhar o procurador especial Olafur Hauksson, que até então só havia sido comissário de um pequeno porto de pesca.

Os primeiros inquéritos foram iniciados com dez policiais. Mas, graças ao apoio do governo da época, conseguimos continuar o trabalho com 84 investigadores, entre os quais muitos especialistas legais e auditores financeiros. Assim, realizaram-se buscas em filiais de bancos islandeses em toda a Europa. Nossas investigações levaram à condenação de diversas dezenas de dirigentes de alto nível: os CEOs dos três principais bancos, Glitnir, Landsbanki e Kaupthing; os diretores financeiros e advogados desses mesmos bancos; grandes acionistas e altos funcionários públicos. As sentenças, algumas das quais devem passar por recurso, chegam a seis anos de prisão em regime fechado.

A Islândia foi o único país que realmente procurou a responsabilidade pessoal dos banksters, embora não tivesse nenhuma experiência em casos financeiros ou bancários e não contasse com equipes experientes para conduzir os processos. Nos Estados Unidos, no Reino Unido e em outros países, os governos dedicaram a maior parte de sua capacidade de ação a salvar os bancos e, principalmente, a evitar a responsabilização dos dirigentes. Se a Islândia foi capaz de conduzir tais investigações, todos os países seriam. O Parlamento islandês também escreveu um relatório marcante, que foi lido dia e noite em locais públicos e igrejas. A população queria saber. Os bens pessoais dos banksters foram confiscados. Fora da Islândia, eles mantiveram seus ganhos ilegítimos, o que reforça o sentimento de injustiça entre os cidadãos. Minha contribuição foi convencer o governo de que uma investigação era possível, ajudando por dois anos a orientar as buscas e apresentando especialistas experientes nessas questões. Graças aos “Panama Papers”, hoje conhecemos as empresas secretas dos condenados que conseguiram nos escapar.

Quebrar o monopólio de Bercy

Vários casos ainda estão sob investigação. A luta contra a impunidade está longe de terminar na Islândia. Pego de surpresa pelas revelações dos “Panama Papers”, o primeiro-ministro, Sigmundur Davið Gunnlaugsson, teve de renunciar diante do descontentamento popular, enquanto tantos de seus colegas estrangeiros permanecem no cargo. O exemplo desse país mostra que a luta contra a criminalidade financeira pode ser eficaz, sobretudo quando se dispõe, como na França, de competências excepcionais na administração fiscal. Não procurar os responsáveis por essa crise monumental, que custou mais de 2 trilhões de euros aos países europeus, sem contar os anos de recessão e desemprego, é certamente uma escolha política.

Ainda que a ausência de harmonização das regras na Europa e no mundo favoreça a evasão e a fraude, é possível agir, agora, na França. O primeiro modo de acabar com a impunidade passa pela eliminação da CIF e do quase monopólio de Bercy na abertura dos processos penais. Isso reforçaria a transparência, reduziria os prazos que frequentemente permitem aos infratores sumir com as provas e daria à justiça especializada os meios para conduzir as investigações e levá-las a termo.

Algumas brechas foram abertas. Desde 2010, a administração fiscal, quando suspeita de uma fraude internacional ou complexa, pode apresentar queixa antes de terminar todos os controles. A CIF é então acionada sem notificar o contribuinte, e um processo judicial é aberto. A investigação é confiada à Brigada Nacional de Repressão à Delinquência Fiscal, dotada de grande poder de investigação, embora tenha meios bastante limitados. Em 2013, a brigada tinha apenas 24 policiais. Hoje são cinquenta. Infelizmente, ela não cobre mais que 10% dos casos que podem envolver processos. Portanto, é urgente ampliar seu poder para o conjunto das infrações, cabendo a ela estabelecer se o resultado da investigação deverá conduzir a uma simples retificação ou a um processo judicial.

Tudo isso implica fortalecer os recursos humanos e financeiros. Mas não nos esqueçamos de que investigadores, policiais e juízes de instrução têm em comum o fato de aportarem mais ao orçamento da nação do que aquilo que custam. Falta apenas a vontade política de dar-lhes poder de ação. Acabar com a impunidade fiscal também é assumir explicitamente como alvo aqueles que lucram com esses esquemas fraudulentos de grandes proporções, para fins de exemplaridade.

Por fim, é primordial neutralizar qualquer suspeita de intervenção externa no curso da justiça. Por isso é urgente estabelecer a independência dos procuradores em relação ao poder político e suprimir o Tribunal de Justiça da República, que, apesar da qualidade de seus integrantes, organiza o julgamento dos membros do governo por seus pares. Quando dirigentes de grandes empresas, intermediários, consultores fiscais ou indivíduos ricos conhecidos do público são objeto de atenção particular e as sanções penais se aplicam, os cidadãos voltam a confiar. 

Eva Joly

Eva Joly é deputada europeia (grupo Europa Ecologia – Verdes) e ex-juíza de instrução no Polo Financeiro do Tribunal de Grande Instância de Paris. Seu livro mais recente é Le Loup dans la bergerie [A raposa no galinheiro], Les Arènes, Paris, 2016.

Ilustração: Tim Carrol








1 Estimativa de Richard Murphy, “Closing the European tax gap” [Cercando a evasão fiscal europeia], Tax Research UK, 10 fev. 2012, citada no “Rapport sur la lutte contre la fraude fiscale, l’évasion fiscale et les paradis fiscaux” [Relatório sobre o combate à fraude fiscal, evasão fiscal e paraísos fiscais], Parlamento Europeu, 24 abr. 2013.


2 Relatório da Direção-Geral das Finanças Públicas, 2014.


3 De acordo com as estatísticas anuais do anexo ao projeto da Lei de Finanças, “Évaluation des voies et moyens” [Avaliação das formas e meios].


4 “L’impact de l’austérité sur la collecte de l’impôt: un an plus tard, la situation continue d’empirer” [O impacto da austeridade na cobrança de impostos: um ano depois, a situação continua piorando], relatório do Departamento de Pesquisa sobre o Trabalho para a Federação Sindical Europeia dos Serviços Públicos, nov. 2014.


5 “Quels sont les déterminants du civisme fiscal?” [Quais são os determinantes do civismo fiscal?], Fiscalité et développement, Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), mar. 2013.


6 “‘Panama papers’: le business offshore du Crédit agricole et de la BNP” [“Panama Papers”: a offshore do Crédit Agricole e do BNP], Le Monde, 11 maio 2016.


7 Le Monde, 9 abr. 2015.


8 Agence France-Presse, 23 jul. 2014.


9 Alexis Spire e Katia Weidenfeld, L’Impunité fiscale. Quand l’État brade sa souveraineté [Impunidade fiscal. Quando o Estado entrega sua soberania], La Découverte, Paris, 2015. Ler também Alexis Spire, “Comment contourner l’impôt sans s’exiler” [Como sonegar impostos sem precisar exilar-se], Le Monde Diplomatique, fev. 2013.