NOVOS CREDORES - Metamorfoses da dívida africana

Há décadas a dívida africana mobiliza a atenção das instituições financeiras internacionais e das associações que reclamam pura e simplesmente sua anulação. Alguns países se desendividaram graças ao aumento do preço das matérias-primas, porém, outros construíram novos passivos e são ameaçados por fundos abutres

por Sanou Mbaye / http://www.diplomatique.org.br/

Na euforia das independências, conquistadas nos anos 1960, os países da África subsaariana quiseram romper com a divisão internacional do trabalho que lhes dava o papel de exportadores de matérias-primas e importadores de bens manufaturados. Eles se esforçaram para diversificar suas economias pela industrialização e ampliação de suas capacidades produtivas, mas se chocaram imediatamente com uma dificuldade: com a notável exceção da África do Sul e da Rodésia (atual Zimbábue), na época governadas por uma minoria branca, nenhum desses países tinha acesso aos mercados internacionais de capitais por não possuírem a chave mágica entregue pelas agências de classificação de risco. Eles foram então obrigados a se limitar aos fundos privados garantidos pelos Estados, aos fundos bilaterais acordados pelo Clube de Paris1 e aos fundos multilaterais emprestados pelas organizações internacionais: Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e Banco Africano de Desenvolvimento (BAD).

Ao mesmo tempo, as receitas das exportações com as quais eles contavam para investir encolheram, principalmente em função da queda do preço mundial dos produtos agrícolas, cujo índice passou de 155 em 1977 para 94 em 2002. Os custos de suas importações, por sua vez, aumentaram sem parar. Em 1979, a alta das taxas de juros dos Estados Unidos, decidida unilateralmente para lutar contra a depreciação do dólar, acabou de explodir a dívida do continente.

Desse modo, para “higienizar” suas contas, os países africanos se voltaram novamente para as instituições financeiras internacionais. Estas lhes ofereceram os “remédios que matam”: os programas de ajuste estrutural (PAS) – os quais impõem a desregulação financeira, o livre-comércio, as privatizações, a redução dos salários, os arrochos orçamentários etc. Esses programas se multiplicaram, prescrevendo a todos a mesma poção liberal (ler o quadro).

Juros das agências de classificação

Por meio da iniciativa Países Pobres Muito Endividados (PPME), lançada em 1996, 36 países, dos quais trinta africanos, foram beneficiados por uma diminuição total de US$ 76 bilhões do valor de suas dívidas bilaterais e multilaterais. No entanto, segundo o Comitê pela Anulação da Dívida do Terceiro Mundo (CADTM), essas medidas são uma enganação: o valor da dívida da África subsaariana passou de US$ 2 bilhões em 1970 para US$ 331 bilhões em 2012, apesar de os reembolsos efetuados no período chegarem a US$ 435 bilhões, o equivalente a quatro vezes o capital emprestado.2

Além disso, os países africanos enfrentam os fundos de investimento batizados de “abutres”. Estes compram a preço de banana, de “segunda mão”, dívidas de Estados em dificuldade. Eles aguardam o retorno desses países a uma situação normal (o fim dos problemas políticos, por exemplo) e convertem as dívidas diante de jurisdições dos Estados Unidos e do Reino Unido para a cobrança das dívidas, dos atrasos de reembolsos e dos juros. Uma primeira onda atingiu a África entre 2000 e 2008, ano da crise financeira mundial. O número exato de ataques é difícil de avaliar, pois, para não afetarem sua imagem, os Estados preferem evitar a midiatização e negociam com os fundos abutres fora dos tribunais.

Segundo o FMI, dezessete processos foram iniciados contra PPME, dos quais quinze africanos.3 Em abril de 2014, uma decisão da Corte de Apelação dos Estados Unidos deu razão à República Democrática do Congo (RDC) contra o fundo abutre FG Hemisphere Associates. Em primeira instância, este tinha obtido o direito de tomar bens da Sociedade Geral de Estradas e Minas (Gécamines) com a justificativa de que esta deveria responder pelas dívidas do Estado ao qual pertence. O FG Hemisphere reclamava US$ 104 milhões da RDC a título de um contrato de fornecimento de energia que não foi pago.

Obviamente, desde a crise financeira de 2008, os fundos abutres se voltaram para os mercados europeus, mas nem por isso deixaram de lado a África. Em 2010, o BAD criou a Facilidade Africana de Apoio Jurídico (Faaj), a fim de sensibilizar os governos para a importância dos aspectos jurídicos da gestão da dívida soberana. A Faaj insiste na necessidade de eles serem acompanhados por conselheiros experientes.

Dois acontecimentos suscitam ao mesmo tempo uma esperança de desenvolvimento e um temor de reendividamento. Primeiro, a presença cada vez mais firme no panorama africano de países emergentes, como China, Índia, Coreia do Sul, Malásia, Turquia e Brasil. Desde o início dos anos 1990, as exportações de matérias-primas a preços melhores trouxeram um real benefício aos países da região. Isso aumentou as opções de crescimento econômico e lhes deu uma chance de reduzir o saldo de suas dívidas graças ao crescimento das receitas externas.

Foi assim que a Nigéria, maior potência econômica do continente, pôde, em novembro de 2005, pagar dois terços dos US$ 18 bilhões que devia aos credores do Clube de Paris. Em 2009, Angola se tornou o principal parceiro comercial africano da China. Pequim anulou a dívida angolana, de 67,38 milhões de yuans (R$ 34 milhões), e suprimiu as taxas de alfândega para as importações de 466 categorias de produtos em favor de Luanda. O mapa dos investimentos chineses recobre o dos recursos naturais preciosos: Sudão, Angola e Nigéria para petróleo; África do Sul para carvão e platina; RDC e Zâmbia para cobre e cobalto.

Se o engajamento crescente de Pequim abre possibilidades, ele também traz riscos para o desenvolvimento africano. Os chineses tomaram o controle de certas indústrias locais, adquirindo de uma só vez as cotas de exportação sobre os mercados ocidentais de produtos africanos como o têxtil. Pequim estuda o mercado da Etiópia, cujas exportações de têxteis cresceram 257% em dez anos. Da mesma forma, o modelo de cooperação adotado consiste em um pacote que combina investimentos diretos, empréstimos concessionais (que compreendem uma parte em doações – em princípio, pelo menos 35%), comércio e ajudas públicas. Sem regras de repartição dos custos, nem sempre é possível determinar se os empréstimos concessionais são incluídos no valor da dívida ou são parte integrante da ajuda. Levando em conta o importante volume de empréstimos desse tipo, a preocupação quanto ao fardo futuro da dívida dos países africanos aumenta se, na ótica chinesa, os empréstimos concessionais forem assimiláveis à ajuda.

Segundo acontecimento: a abertura para a África dos mercados de capitais. Diversos países agora receberam a chave que constitui o grau de investimento atribuído pelas agências de classificação de risco – Congo-Brazzaville, Costa do Marfim, Egito, Gana, Quênia, Moçambique, Uganda, Ruanda, Senegal e Zâmbia, principalmente. Essa nota se revelou, na maioria dos casos, superior ou igual à de nações industrializadas como a Turquia, o Brasil ou a Argentina. O interesse dos investidores internacionais por esses mercados aumentou nos últimos anos. Eles consideram a maioria deles mercados intermediários a alto rendimento. Os investidores institucionais nacionais – tais como bancos, empresas de seguro ou previdência privada – e os investidores privados locais também são ativos.

Desde 2007, países como Senegal, Gabão e Gana levantaram centenas de milhões de dólares no mercado de capitais. A tendência é aumentar. O Quênia vai lançar um título de crédito de US$ 25 bilhões para a construção de um segundo porto, de um gasoduto de 2 mil quilômetros e de uma estrada para o transporte do petróleo a partir do Sudão do Sul.4 Na Etiópia, a barragem da Renascença foi financiada graças a títulos subscritos pelos próprios etíopes.

Entre os países africanos que souberam atrair os capitais privados pela emissão de títulos, figura Ruanda, cujo Banco Central emitiu seus primeiros empréstimos em dólares em abril de 2013. Segundo o index Bloomberg, os investidores obtiveram um nível de rentabilidade da ordem de 9,3%, o que é superior à taxa de 6,6% gerada pelos mercados dos países emergentes. Como explica Aboubacar Fall, presidente do Conselho de Gestão da Faaj, “esse sucesso financeiro se deve essencialmente à boa qualidade das reformas estruturais empreendidas por Ruanda há diversos anos, assim como à diversificação das bases de sua economia”.5

Os medos de Christine Lagarde

Segundo a agência de classificação de risco Fitch, as emissões de dívidas soberanas dos Estados subsaarianos devem atingir US$ 6 bilhões em 2015, depois do recorde de US$ 6,25 bilhões do ano passado. Quênia, Costa do Marfim, Gana e Senegal consideram levantar este ano entre US$ 500 milhões e US$ 1,5 bilhão em eurobonds no mercado de capitais.

Esse agravamento de empréstimos pode gerar o temor de uma nova crise da dívida. Em maio de 2014, durante encontro em Maputo, Moçambique, a diretora-geral do FMI, Christine Lagarde, revelou-se preocupada a banqueiros, ministros da Economia e bancos centrais da África subsaariana: “Os governos deveriam se mostrar atentos e prudentes, a fim de não sobrecarregarem seus países com dívidas públicas”, alertou, antes de precisar que, ainda que isso representasse “um financiamento suplementar”, era também “uma vulnerabilidade suplementar” (Les Échos, 30 maio 2014).

Orisco de superendividamento, no entanto, permanece limitado. As finanças públicas melhoraram, cinco países da região (Benin, Togo, Guiné-Bissau, Burkina Faso e Costa do Marfim) estampam inclusive superávit, a inflação está controlada, as reservas de moeda estrangeira e as poupanças aumentaram, a dívida externa foi reduzida. Assim, para Tiémoko Meyliet Koné, governador do Banco Central dos Estados da África do Oeste (BCEAO), “as perspectivas de crescimento da União Econômica e Monetária do Oeste Africano (Uemoa)6 são favoráveis. Elas mostram que a dívida deveria permanecer estável no conjunto dos Estados-membros”.7 Os países da Uemoa preveem emitir 2,865 trilhões de francos CFA (R$ 15 bilhões) em dívida em 2015. O BCEAO prevê um crescimento econômico de 7,2% na sub-região, contra 6,6% em 2014, enquanto o FMI tabela em 5,8% para o conjunto da África subsaariana em 2015.

Para mobilizar os fundos necessários aos grandes investidores dos quais necessitam particularmente na agricultura, na energia e na infraestrutura, os governos africanos e as empresas públicas e privadas recorrem cada vez mais aos empréstimos nos mercados de capitais nacionais, regionais e internacionais. O investimento público, essencial para recuperar o atraso econômico, agora ocupou seu lugar nas políticas nacionais.

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Quatro mecanismos

Iniciativa Países Pobres Muito Endividados (PPME): programa de redução das dívidas gerado pelo Banco Mundial e pelo FMI. Lançado em 1996, ele se organiza em torno de medidas de liberalização da economia que permitem a um país ser declarado elegível (ponto de decisão), depois ter diminuições provisórias de sua dívida até que ela se torne “suportável” (ponto de conclusão). Os credores acordam então uma redução estabelecida do valor da dívida. O impacto da iniciativa PPME pode ser medido principalmente pelos índices de serviço da dívida. Para os 36 países que tocaram o ponto de decisão, o serviço da dívida relacionado ao PIB passou, segundo o FMI, de 2,9% em média em 2001 para 0,9% em 2011.

Iniciativa para o Alívio da Dívida Multilateral (IADM): lançado em 2005 pelo G8 de Gleneagles, ela se dirige aos países que atingiram o ponto de conclusão da iniciativa PPME. Estes se beneficiam de uma anulação do conjunto de suas dívidas para com o FMI, o Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento.

Acordos de Parceria Econômica (APE): regem as relações comerciais entre a União Europeia e os países da África, do Caribe e do Pacífico (ACP).1 Eles preveem medidas de livre-comércio.

Africa Growth Opportunity Act (Agoa): lei votada pelo Congresso dos Estados Unidos em 2000 e renovada em 2014. Graças a tarifas preferenciais, ela facilita a exportação para o mercado norte-americano de uma lista de produtos provenientes dos quarenta países africanos declarados elegíveis (http://trade.gov/agoa).

1  Ler Jacques Berthelot, “Le baiser de la mort de l’Europe à l’Afrique” [O beijo da morte da Europa na África], Le Monde diplomatique, set. 2014.

Sanou Mbaye

Economista e escritor senegalês, é autor de L’Afrique au secours de l’Afrique, L'Atelier, Ivry-sur-Seine, 2009

1  Criado em 1955, o Clube de Paris reúne vinte Estados credores dos países do Sul.

2  “Les chiffres de la dette 2015”[Os números da dívida 2015], CADTM, Bruxelas. Disponível em: . Ler também Demba Moussa Dembélé, “Les masques africains de M. Anthony Blair” [As máscaras africanas de Tony Blair], Le Monde diplomatique, nov. 2005.

3  “Heavily Indebted Poor Countries Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative – Statistical Update” [Iniciativa PPME e alívio multilateral da dívida – atualização estatística], FMI, Washington, 2 abr. 2013.

4  Sarah McGregor, “Kenya Spends 25 Billion on Bond-Backed Port for Oil: Freight” [Quênia gasta US$ 25 milhões em porto para petróleo: frete], Bloomberg.com, 4 set. 2012.

5  “Fonds vautours: comment l’Afrique évite le syndrome Argentine” [Fundos abutres: como a África evita a síndrome argentina], 7 ago. 2014. Disponível em: .

6  A Uemoa reúne Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Guiné-Bissau, Mali, Níger, Senegal e Togo.