Desde 1989 nunca se cumpriu
rigorosamente o que reza a Constituição, no que diz respeito ao financiamento
da Seguridade Social, da qual a Previdência é parte. A parcela que cabe ao
governo não é considerada, o que serve para alardear um falso déficit e
justificar mais ‘reformas’ com corte de direitos
Artigo em parceria com a Plataforma Política Social, publicado na Revista Política Social e Desenvolvimento #28 // http://brasildebate.com.br/
As conquistas do movimento social
das décadas de 1970 e 1980 contrariaram os interesses dos detentores da
riqueza. Em grande medida, isso se devia ao fato de que mais de 10% do gasto
público federal em relação ao PIB passou a ser vinculado constitucionalmente à
Seguridade Social.
Desde a Assembleia Nacional
Constituinte até os dias atuais, esses setores desenvolvem ativa campanha
difamatória e ideológica orientada para “demonizar” a Seguridade Social e, especialmente,
o seu segmento da Previdência Social, cujo gasto equivale a 8% do PIB.
Nesta campanha prepondera o
vale-tudo para recapturar esses recursos. Em flagrante confronto com a
Constituição da República, especialistas esforçam-se para “comprovar” a
inviabilidade financeira da Previdência, para justificar nova etapa de
retrocesso nesses direitos.
O objetivo deste artigo é
assinalar que não existe déficit na Previdência, caso seja considerado o que a
Constituição da República Federativa do Brasil manda fazer e o modo como
determina que sejam executados os procedimentos.
O modelo tripartite de
financiamento da Seguridade
A Seguridade Social é ao mesmo
tempo o mais importante mecanismo de proteção social do País e um poderoso
instrumento do desenvolvimento. Além de transferências monetárias para a
Previdência Social (Rural e Urbana), contempla a oferta de serviços universais
proporcionados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), pelo Sistema Único de
Assistência Social (SUAS), pelo Sistema Único de Segurança Alimentar e
Nutricional (Susan) e pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com destaque
para o programa seguro-desemprego.
Para financiar a Seguridade
Social (artigo 194 da Constituição Federal), os constituintes de 1988 criaram o
Orçamento da Seguridade Social (artigo 195), um conjunto de fontes próprias,
exclusivas e dotadas de uma pluralidade de incidência.
As contribuições sociais pagas
pelas empresas sobre a folha de salários, o faturamento e lucro, e as
contribuições pagas pelos trabalhadores sobre seus rendimentos do trabalho
integram esse rol exclusivo de fontes do Orçamento da Seguridade Social, com
destaque para:
– Receitas da Contribuição
previdenciária para o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) pagas pelos
empregados e pelas empresas;
–
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL);
– Contribuição Social Para o
Financiamento da Seguridade Social, cobrada sobre o faturamento das empresas
(Cofins);
– Contribuição para o PIS/Pasep
para financiar o Programa do Seguro-Desemprego e para financiar os programas de
desenvolvimento do BNDES, igualmente cobrada sobre o faturamento das empresas;
–
Receitas das contribuições sobre concurso de prognósticos e as receitas
próprias de todos os órgãos e entidades que participam desse Orçamento.
Destaque-se que a CSLL e a Cofins
foram criadas pelos constituintes para financiar os benefícios típicos da
Seguridade Social (Previdência Rural, Benefício de Prestação Continuada e SUS,
público, gratuito e universal). Essas contribuições estavam previstas no
documento “Esperança e mudança: uma proposta de governo para o Brasil” (PMDB,
1982).
Com o Orçamento da Seguridade
Social, os constituintes estabeleceram o mecanismo de financiamento tripartite
clássico (trabalhador, empresa e governo, através de impostos) dos regimes de
WelfareState.
Estudos realizados pelo IPEA
(2006) demonstram que para um conjunto de 15 países da OCDE, em média, os
gastos com a Seguridade representam 27,3% do PIB e são financiados por 38% da
contribuição dos empregadores; 22% pela contribuição dos empregados; e 36% da
contribuição do governo (por meio de impostos gerais pagos por toda a
sociedade). Em cinco países (Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido e
Suécia), a participação do governo é relativamente mais elevada.
No Brasil, a contribuição estatal
que deve integrar essas contas é muito pequena. Em 2012, de um total de R$ 317
bilhões utilizados para pagar benefícios previdenciários, as contribuições
exclusivamente previdenciárias (empresas e trabalhadores) somaram R$ 279
bilhões (88% do total). A parcela estatal propriamente dita seria de apenas
12%, um montante muito inferior à terça parte (33%) que caberia numa conta
tripartite.
Se nessa conta fossem
consideradas as renúncias fiscais, outros R$ 22 bilhões comporiam as receitas
previdenciárias, cabendo ao Tesouro tão somente complementar 5% do total das
despesas previdenciárias. Uma conta insignificante, de R$ 16 bilhões, 0,33% do
PIB (ANFIP, 2013).
Portanto, os constituintes de
1988 seguiram a experiência internacional clássica e ratificaram o sistema
tripartite introduzido por Getúlio Vargas na década de 1930 e seguido desde
então, inclusive pela ditadura civil e militar.
Os reformadores de 1988
vincularam constitucionalmente recursos do Orçamento da Seguridade Social, para
evitar uma prática corrente na Ditadura Militar: a captura, pela área
econômica, de fontes de financiamento do gasto social.
Naquela época, em vez de a
política econômica financiar a política social, a política social financiava a
política econômica. Aquela lógica invertida assim continuou (invertida) pelos
governos democráticos a partir de 1990.
“Déficit” e contribuição do
governo
Desde 1989 nunca se cumpriu
rigorosamente o que reza a Constituição, no que diz respeito aos princípios da
Organização, Financiamento e Controle Social da Seguridade Social (consultar
FAGNANI E TONELLI VAZ, 2013).
Como mencionado, o artigo 194 da
Constituição Federal declara que a Previdência Social é parte integrante da
Seguridade Social e conta com recursos do Orçamento da Seguridade Social
(artigo 195).
Contrariamente ao que determina a
Constituição, os Poderes Executivo (MPAS, MPOG, MF e BC) e Legislativo não
consideram a Previdência como parte da Seguridade Social. Desde 1989, o
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) adota critério contábil
segundo o qual a sustentação financeira da Previdência depende exclusivamente
das receitas próprias do setor (empregados e empregadores).
A parcela que cabe ao governo no
sistema tripartite não é considerada. Essa lacuna leva, inexoravelmente ao
“déficit” do Regime Geral de Previdência Social (Urbano e Rural).
Essa prática contábil só serve,
unicamente, para criar, alardear um falso déficit e justificar mais ‘reformas’
com corte de direitos. São invencionices, pois desconsideram os artigos 165,
194, 195 e 239 da Constituição.
A Seguridade Social é
superavitária
O governo jamais organizou a
Seguridade Social e apresentou o Orçamento da Seguridade como ordenam os
dispositivos constitucionais mencionados.
Alguns especialistas (GENTIL,
2007) e instituições têm desenvolvido esforço metodológico nesse sentido. Esses
estudos revelam que o Orçamento da Seguridade Social sempre foi superavitário.
Em 2012, por exemplo, apresentou saldo positivo de R$ 78,1 bilhões (as receitas
totalizaram R$ 590,6 bilhões e as despesas atingiram R$ 512,4 bilhões) (ANFIP,
2013) (Tabela 1).
Captura de recursos da Seguridade Social
O Orçamento da Seguridade Social
tem-se mantido superavitário, mesmo com a instituição da atual Desvinculação das
Receitas da União (DRU), em 1994, que captura 20% dessas receitas para serem
aplicadas livremente pela área econômica.
Com subtração de recursos e com
muitas manobras que inflavam artificialmente as despesas, fizeram da Seguridade
uma importante fonte para o ajuste fiscal do período. Só em 2012, a DRU retirou
da Seguridade Social R$ 52,6 bilhões. O acumulado, só para o período 2005-2012,
totaliza mais de R$ 286 bilhões (ANFIP, 2013).
Da mesma forma, o Orçamento da
Seguridade Social tem-se mantido superavitário mesmo com o aprofundamento da
política de concessão de isenções fiscais para setores econômicos selecionados
iniciado nos anos de 1990, quando, por exemplo, o setor do agronegócio foi
isentado de contribuir para a Previdência Rural.
Essa política foi aprofundada a
partir de meados da década passada. Em 2012, as isenções tributárias concedidas
sobre as fontes da Seguridade Social (CSLL, PIS/Pasep, Cofins e Folha de
Pagamento) totalizaram R$ 77 bilhões (1,7% do PIB). Em 2013 a ANFIP previa que
elas atingiriam 2,7% do PIB no ano seguinte (ANFIP, 2013).
Assim como a DRU, esse processo
também deprime o superávit da Seguridade Social e poderá comprometer sua sustentação
financeira no futuro.
A Previdência é parte da Seguridade Social
Em 1988, a sociedade concordou em
assegurar proteção à velhice para milhões de trabalhadores rurais que começaram
a trabalhar nas décadas de 1940, sem registro na carteira e em condições de
semiescravidão. Houve naquele momento um pacto social para resgatar uma
injustiça histórica cometida contra esse segmento.
Por outro lado, a Carta de 1988
fixou uma contribuição com base muito limitada para financiar o estoque de
trabalhadores rurais e o fluxo de novos beneficiários. Essa base de
contribuição é ainda mais restringida pelas isenções fiscais dadas ao
agronegócio exportador (Emenda Constitucional 33/1997).
Entretanto a Cofins e a CSLL,
criadas em 1988, suprem o financiamento deste benefício típico da seguridade.
Essas contribuições foram instituídas para que o Estado cumpra sua parte no
sistema tripartite.
Em suma, à luz da Constituição da
República, não se pode considerar a Previdência Social apartada da Seguridade
Social. Mais especificamente, não se pode excluir o financiamento da
Previdência Social (Rural e Urbana) do conjunto de fontes que integram o
Orçamento da Seguridade Social que sempre foi superavitário.
Portanto, não há como se falar em
“déficit” na Previdência Social. Nas contas dos resultados financeiros do RGPS
apresentados pelo MPAS, além da devida e pronta compensação das renúncias, é
necessário acrescer a contribuição do Estado, para complementar a base de
financiamento tripartite do modelo. Se as contas da Previdência Social fossem
assim apresentadas, o mito do déficit estaria desmascarado.
NOTAS
Artigo escrito para o projeto “Política,
Planejamento e Gestão das Regiões e Redes de Atenção à Saúde no Brasil” (Região
e Redes – Caminho para a Universalização da Saúde no Brasil). Baseado em Fagnani e Tonelli Vaz (2013).
REFERÊNCIAS
ANFIP (2013). Análise da
Seguridade Social 2012. Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita
Federal do Brasil e Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social – Brasília:
ANFIP, 2013, 131 p.
FAGNANI, E. e TONELLI VAZ, F.
(2013). Seguridade social, direitos constitucionais e desenvolvimento. In:
FAGNANI. E. & FONSECA, A (ORG). (2013 – B). Políticas sociais,
universalização da cidadania e desenvolvimento: educação, seguridade social,
infraestrutura urbana, pobreza e transição demográfica. São Paulo, Fundação
Perseu Abramo (ISBN, 978-85-7643-178-7).
GENTIL, Denise, L. (2007)
Política econômica e Seguridade Social no período pós-1994. Carta Social e do
Trabalho, n.7. Campinas: Instituto de Econômica da Unicamp: Centro de Estudos
Sindicais e do Trabalho. Publicação eletrônica (www.eco.unicamp.br)
IPEA (2006). Brasil – o estado de
uma nação – mercado de trabalho, emprego e informalidade. Tafner, P (editor).
Brasília: Ipea.
PMDB (1982). Esperança e mudança:
uma proposta de governo para o Brasil. Revista do PMDB, ano II, n. 4. Rio de Janeiro:
Fundação Pedroso Horta.
Crédito da foto da página
inicial: EBC
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