Economistas ortodoxos e neodesenvolvimentistas têm um ponto de concordância: a América Latina deve exportar. Mas o fetiche das exportações como fonte de desenvolvimento baseia-se na omissão de uma série de condições associadas ao pagamento de dívidas, à exploração da mão-de-obra e aos conflitos sociais e ecológicos que existem em toda a região.
O desenvolvimento das forças produtivas orientado pelo impulso da demanda externa tem feito parte da América Latina e do Caribe desde sua integração à economia mundial. Nessa origem, as necessidades metropolitanas foram impostas aos locais no ordenamento do que se produz e como se faz, o que implicou uma trajetória de mais de trezentas que foi definindo quais negócios privilegiar e gerando estruturas produtivas, atores sociais e imaginários, todos eles fatores que pesam na hora de pensar em alternativas de desenvolvimento.
A modalidade primário-exportação foi a privilegiada ao estabelecer a inserção da região no mundo oitocentista, sob o peso privilegiado não só dos mercados externos, mas também do capital estrangeiro nas economias nacionais recentes. As incipientes burguesias locais cresceram associadas a este impulso. Não é surpreendente, então, que as idéias de independência nacional e sociedade com capital estrangeiro parecessem tão confusas.
Esta fusão foi questionada em todo o continente às vésperas do centenário das revoluções de independência e fermentou num clima com traços antiimperialistas mais ou menos generalizados. Esse espírito foi usado, por sua vez, por muitos governos da época para renovar seus esforços para nacionalizar a cultura, perseguir estrangeiros "indesejáveis" e reprimir protestos sociais. Este reverdecer nacionalista se combinó con el estallido de la Primera Guerra Mundial, que fue un primer traspié para el hasta entonces motor de la acumulación, que terminó de desbaratarse durante el interregno abierto entre la crisis de la década de 1930 y la finalización de la Segunda Guerra Mundial.
Esse período abriu a oportunidade para o desenvolvimento das indústrias locais diante da interrupção do fornecimento externo. Diante das dúvidas e relutâncias das elites locais, foram décadas em que a acumulação teve que ser reorientada diante da destruição massiva das economias centrais da Europa e seu deslocamento pelos Estados Unidos. Foram os anos da chamada industrialização por substituição de importações, amparada pela ampla rede de oficinas desenvolvidas à margem na etapa anterior. Quase todas as economias da região experimentaram certo impulso de industrialização nessas décadas.
No entanto, a partir do fim da guerra, com a pressão para que as multinacionais voltassem aos negócios "como sempre", a continuidade do processo ficou restrita às economias de maior porte relativo, cujos estados desempenharam papel de liderança. Muitos dos projetos iniciados naqueles anos amadureceriam décadas depois, dando origem a produções "anômalas" de alto valor agregado ou composição tecnológica. Nessas décadas, os fluxos de divisas desempenharam um papel menos significativo do que no passado, mas sem deixar de ter importância.
Dívida como organizador da produção
Essa desconexão relativa começou a se desfazer na década de 1970. Uma reconfiguração da acumulação ocorreu em nível mundial. A ascensão neoconservadora nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha poria fim não apenas aos arranjos internos em torno dos Estados do Bem-Estar, mas aos acordos monetário-financeiros de Bretton Woods, que moldaram as trocas internacionais por três décadas. O início das reformas de liberalização na China se combinou neste cenário, para viabilizar a incipiente reestruturação produtiva, na forma de cadeias globais de valor e o desdobramento de um vigoroso processo de financeirização. Nesse momento crítico de colapso, começou o que mais tarde seria conhecido como neoliberalismo.
É importante notar que em um grande número de países da região - incluindo as poderosas economias argentina e brasileira - a adaptação a essas mudanças ocorreu nas mãos de ditaduras sangrentas. Não seria necessário presumir que um modelo claro já existia. Claro, houve grupos de pressão no campo das ideias, onde a ortodoxia neoliberal ganhou presença com think tanks, bolsas de estudo, publicações e quadros técnicos, todos intimamente ligados a empresas maiores. Mas também havia dentro dessas mesmas ditaduras aqueles que deram relevância à indústria e a certos setores estratégicos por um problema de soberania militar. A confluência encontrava-se na orientação repressiva, excludente e contrária à organização das maiorias sociais.
A chave para a mudança veio por meio de um canal financeiro. O acúmulo de dólares excedentes nos sistemas financeiros dos países centrais foi reciclado na forma de empréstimos quase compulsivos aos países latino-americanos. Regulados a taxas baixas mas variáveis, renegociados anualmente, sem destino específico, serviram para responder ao impacto da subida dos preços do petróleo e para financiar o terrorismo de Estado. Em muito poucos casos os empréstimos foram canalizados para investimentos produtivos. Também foram para empresas estatais que não precisavam desses recursos, mas teriam que pagá-los, o que reduziu sua capacidade operacional. Essa abundância de fundos foi abruptamente interrompida no início da década de 1980, após o aumento das taxas de referência nos Estados Unidos. Os fundos foram retirados da região repentinamente, abordando os países centrais. Assim, como um castelo de cartas, quase todos os países da região entraram em problemas de pagamento. Tanto o influxo maciço de capital quanto sua debandada foram definidos por prioridades e arranjos nos países centrais. Mas a crise caiu na periferia.
Por que é importante destacar isso? Porque a gestão da crise da dívida na década de 1980 acabou moldando a virada do desenvolvimento na região. Apesar das tentativas de organizar clubes de devedores, a pressão dos credores prevaleceu. Durante a chamada “década perdida” a região praticamente não cresceu, enfrentou graves problemas de inflação e regressividade manifesta, teve que ajustar seus orçamentos, enfrentou termos de troca desfavoráveis, mas ao mesmo tempo transferiu valor na forma de pagamentos. Mesmo assim, sua dívida cresceu. Pouco importava a origem da duvidosa legalidade e legitimidade, as violações dos direitos humanos dos governos que recebiam os recursos, ou a co-responsabilidade dos credores.
O default generalizado colocou os saldos contábeis das matrizes em crise, o que pode abalar as economias centrais. Por isso, os Estados intervieram oficialmente, negociando por uma década até que, após o marco do plano Baker, fosse formado o plano Brady, que no início da década de 1990 permitia a troca de dívidas inadimplentes por novas em ordem, na alteração do pedido de uma série de "recomendações" que já eram conhecidas como Consenso de Washington. Se durante a década de 1980 os projetos lançados pelo Estado nas décadas anteriores amadureceram e o processo de reconversão produtiva para obtenção de divisas foi acelerado, na década de 1990 isso se completou com a retirada dos mecanismos de regulação do Estado, privatizações, 'desregulamentação' de uma multiplicidade de mercados (incluindo trabalho), assinatura de tratados de livre comércio e investimento e abertura comercial. A maioria dessas mudanças se sustentou na região até o presente.
Quais exportações?
A nova orientação exportadora foi forjada não para sustentar os níveis de consumo interno ou má gestão fiscal, mas para saldar dívidas. Com nuances, a região consolidou-se como exportadora de matérias-primas, principalmente agrícolas, pesqueiras, florestais, metalíferas e de mineração, além de seu processamento básico. A chave para isso é a falta de padrões ambientais. Alguns países combinaram com a exportação de hidrocarbonetos, em certos casos, com baixíssimo grau de processamento (por exemplo, o México exporta petróleo bruto e depois compra gasolina processada).
É o que muitas vezes se denomina “extrativismo”, designadamente a exploração em larga escala de recursos naturais ou comuns, com elevado grau de normalização, capital intensivo, para obtenção de produtos de baixo valor acrescentado normalmente destinados à exportação. Ou “neoextrativismo”, quando combinado com a captura parcial da receita associada pelo Estado, por meio de impostos ou por meio de sua participação na produção. Isso não significa que, em alguns casos, salários relativamente altos sejam pagos nessas produções. Mas isso é feito à custa de segmentar o mercado de trabalho, estabelecendo uma crescente heterogeneidade entre os setores econômicos, que acabam por obstruir qualquer outra atividade produtiva: Que outras produções são compatíveis com esta especialização? A isso se soma, além do grau de precariedade e menor remuneração das atividades relacionadas na cadeia de valor, em sua maioria terceirizadas em condições mais empobrecidas. Os salários nesses setores são relativamente altos se comparados a uma média social que se desvaloriza justamente para garantir certo nível de competitividade externa.
É comum que as comunidades localizadas no entorno de grandes empreendimentos não sejam consultadas. É um direito reconhecido internacionalmente no caso das comunidades indígenas. Mesmo quando tentadas por possíveis empregos, as comunidades sabem que empregos vêm de mãos dadas com a destruição de fontes alternativas (quantas fazendas a exploração de petróleo foi arruinada por fraturamento hidráulico, por exemplo?) E o impacto direto na saúde das empresas. Populações vizinhas os empreendimentos extrativistas. As economias regionais devastadas pelo furacão neoliberal são hoje apresentadas como zonas de sacrifício.
Muitas dessas críticas são rejeitadas, consideradas tolas não apenas pelos defensores das visões ortodoxas da economia, mas por aqueles que se consideram neodesenvolvimentistas. Não foi dada atenção suficiente a essa coincidência marcante na veneração da vantagem comparativa - com base na dotação de fatores ou recursos disponíveis para as nações, como "dons" naturais. O que a ortodoxia adota como mandato, o neodesenvolvimentismo parece aceitar como resignação. Embora a necessidade de agregar valor e criar empregos seja sempre afirmada nessas vantagens, não se questiona a preeminência dessa fonte de acesso ao câmbio pela rota exportável.
Em alguns países, a especialização primária foi combinada com o fornecimento de força de trabalho barata, por meio da localização de indústrias segundo o modelo das maquilas. São principalmente as indústrias têxtil, eletrônica e de transportes, voltadas para as exportações para os Estados Unidos, como é o caso da América Central e do México. Esse conjunto de economias se especializa no uso de mão de obra mal paga para a especialização voltada para a exportação. Ruy Mauro Marini chamou esse fenômeno de superexploração da força de trabalho. Menos teorizado, pode ser entendido como o caso de quem tem empregos que não lhe permitem sair da pobreza. Deve-se acrescentar que, neste caso, a desigualdade de gênero é particularmente explorada como fonte de lucro:
Por fim, o turismo é o único serviço em que a região obtém superávit no comércio exterior. Isso permite vários projetos de investimento que aproveitam a beleza cênica e a força de trabalho relativamente barata. À semelhança da maquila, distinguem-se da exploração de recursos por serem mais exigentes de trabalho, predominantemente mulheres e, em muitos casos, com níveis de qualificação relativamente baixos. Ressalte-se que, em termos de especializações no fornecimento de moeda estrangeira, mais duas variações podem ser notadas: o envio de remessas por migrantes que tiveram que deixar seu país de origem por falta de oportunidades, e o envio de fundos a seus familiares e economias que funcionam como paraísos fiscais, proporcionando-lhes um certo excedente de divisas. Aqui, claro, a vantagem está na baixa tributação e pouco controle das operações financeiras. Nenhum desses casos parece ser explicitamente proposto como projeto de desenvolvimento, evitando-se assim destacá-los na agenda econômica.
Já as três primeiras especializações mencionadas (extrativismo, maquila industrial e turismo internacional) estavam voltadas para o desmantelamento de estruturas produtivas internas. Não responderam às necessidades nacionais ou aos programas de desenvolvimento, mas sim à crise e à necessidade de obter recursos externos e fiscais para pagar a dívida. Em outras palavras, eles não foram criados para sustentar o consumo ou o investimento. Em alguns casos, as exportações têm baixa demanda de mão de obra e em outros dependem de uma remuneração insuficiente. Não parecem ser promessas de desenvolvimento atraentes.
Um fetiche de exportação
As especializações produtivas exportadoras da região não estão baseadas em programas de desenvolvimento nacional, nem no objetivo de superar as barreiras impostas pela escala do mercado, nem nas prioridades internas de consumo ou investimento, ou mesmo de arrecadação. Tampouco se baseiam em mecanismos de integração de segmentos-chave das cadeias de valor, nem na aplicação do conhecimento gerado na região. Justificam-se na urgência de obtenção de divisas, como mandato diante da aparente escassez que limita o crescimento. No entanto, a tração das importações associada ao crescimento está baseada na abertura muito precoce das economias latino-americanas, o que desmantelou atividades que poderiam muito bem ser realizadas localmente.
Além disso, a região não apresenta uma situação de déficit sistemático no comércio exterior, nem superávits e déficits associados a fases de crescimento ou crise. Embora o saldo agregado tenha alguma variabilidade, a saída de moeda estrangeira para o pagamento de juros e lucros é sistemática. O saldo negativo dessas receitas se multiplicou por sete nas últimas quatro décadas, permanecendo em torno de 3% do PIB desde 1990. Essa lacuna deve ser suprida de alguma forma, e é aí que as exportações desempenham papel crucial, tanto para a ortodoxia quanto para por parte da heterodoxia, eles não questionam a dinâmica da dívida ou o papel do capital estrangeiro em geral.
O investimento estrangeiro direto, muitas vezes associado a grandes projetos de desenvolvimento, tem se mostrado nas últimas décadas como uma espécie de grampo, em que cada vez mais é necessário investir para deixar a mesma contribuição da moeda estrangeira, descontando o que está acontecendo em termos de lucros remetido ao exterior. Na última década (2011-2020), este investimento deixou um contributo líquido em divisas semelhante ao da fase 1994-2003, mas com um nível de investimento duas vezes e meia superior (o que representa um contributo inferior para o PIB total). Em outras palavras, o esforço para atrair investimentos está aumentando. Não é de surpreender que a maior parte da região tenha mantido sua adesão ao arcabouço institucional dos tratados de investimento (com exceção do Brasil, Bolívia, Equador e Venezuela). A América Latina e Caribe é a região com maior demanda de investidores perante os tribunais internacionais e 70% das resoluções foram favoráveis aos seus interesses. Acumula 21.807 milhões de dólares em acordos desfavoráveis, o que equivale a todo o investimento estrangeiro líquido de 2020.
O fetiche das exportações como fonte de desenvolvimento baseia-se na omissão desses tipos de considerações. Claro, para a ortodoxia econômica e os defensores das empresas, isso não é um problema. Para grande parte da heterodoxia, que não ignora o problema, é um mandato da realpolitik. Mesmo quando não ocupam cargos governamentais. Isso é estranho, porque ao mesmo tempo em que reconhece a necessidade de aumentar as exportações para pagar essas saídas de divisas, evita qualquer consideração a respeito da capacidade de lobby e do peso estrutural que os atores associados adquirem. A sua promoção não parece compatível com os controles ou regulamentações posteriores, a menos que haja uma ideia precária da dinâmica do poder ou ilusões quanto à capacidade dos Estados (especialmente, subnacionais) para evitar a captura por esses atores poderosos. Por que os atores econômicos especializados em atividades como existem hoje abririam mão de recursos econômicos e políticos para seu próprio enfraquecimento?
Dada a insuficiência de argumentos para responder a essas dúvidas, não raramente vimos a reação conservadora, até agressiva, dos ortodoxos e heterodoxos que exigem exportar mais, agora, relegando a distribuição de renda a um "futuro promissor" se for alcançado, primeiro, consolidar um modelo de crescimento impulsionado pelas exportações. A urgência está na impossibilidade de mudar as relações externas ou de discutir processos de longo prazo. E, ao fazer isso, muitas vezes ridicularizam as objeções de ambientalistas, comunidades locais ou mesmo sindicatos. É claro que ninguém neste momento presume que uma economia pode sobreviver isolada das trocas com o mundo. A proposta não é isolacionismo e primitivismo, mas desenvolvimento baseado nas necessidades locais, na garantia de padrões de vida dignos para toda a população.
Francisco Cantamutto é Doutor em Investigação em Ciências Sociais com menção em Sociologia pela Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO). Ele é formado em Economia e membro da Sociedade de Economia Crítica (SEC) da Argentina e do Uruguai.
Martín Schorr, é doutor em Ciências Sociais pela Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais, graduado em Sociologia pela Universidade de Buenos Aires e mestre em Sociologia Econômica pela Universidade Nacional de San Martín.
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